Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: obowiązków wynikających z art. 16 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z późn. zm., w postaci budowy lub przebudowy dróg publicznych dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji, jakie nałożone zostały na nw. inwestorów realizujących inwestycje niedrogowe na terenie Lublina;
oraz o podanie wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy:
- biurowców Centrum Zana, Office Park ul. Nałęczowska 14/ Kraśnicka,
- biurowca realizowanego przez firmę Orion w kwartale ulic Wieniawska – Karskiego – Spokojna – Tramecourta (teren, na którym siedzibę miał klub Tektura),
- parkingu i kompleksu Alchemia – ul. Lubartowska, Swiętoduska i Bajkowskiego
- Stokrotki – ul. wojciechowska 23a,
- Stokrotki - ul. Turystyczna 45 (pomiędzy ulicami Łuszczowską i Kijańską),
- Aldika – al. Kraśnicka 35 (w bezpośrednim sąsiedztwie głównej siedziby firmy),
- Lidla – al. Solidarności 50 (koło McDonalds),
- Hotelu Hampton by Hilton – ul. Północna,
- Hotelu Ibis – inwestycja TBV – ul. Probostwo / al. Solidarności,
- Hotelu w narożniku ulic Lwowskiej i Podzamcze,
- Hotelu przy ul. Zamojskiej (przy moście),
- budynku mieszkalno - usługowego (apartamentowca) przy ul. Krańcowej-Droga Męczenników Majdanka, inwestycja realizowana przez dewelopera DomLublin pod nazwą „Nova Krańcowa”,
- budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Leszczyńskiego (po kinie kosmos),
- budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Leszczyńskiego (w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu Lublinianki).
Ponadto, wnoszę o udostępnienie skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi wymienione inwestycje, ewentualnie umożliwienie wglądu do przedmiotowych umów.
Treść odpowiedzi
Część I.
Odpowiadając na powyższe informuję, że w Urzędzie Miasta Lublin nie jest prowadzony szczegółowy wykaz dróg/zakres prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy realizujący budowę w 14 miejscach wskazanych we wniosku.
W ocenie organu do którego skierowano przedmiotowe dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Organ bowiem na dzień złożenia wniosku nie posiada gotowego szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy realizujący budowę w 14 miejscach wskazanych we wniosku. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) - dalej „u.d.i.p.” - informacja publiczna przetworzona może może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym „wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego” (wyrok z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13, LEX nr 1477545).
Biorąc pod uwagę powszechną opinię wyrażaną przez sądy administracyjne dla właściwego rozstrzygnięcia wniosku wymagającego przetworzenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonywać wnioskowanego przetworzenia.
W związku z powyższym działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art.16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
wzywam
do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych -
w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma.
W razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego uzasadniająca potrzebę przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informuję, że z uwagi na powyższe okoliczności sprawy, przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Część II.
Decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez ........., Redaktora Naczelnego tygodnika „Nowy Tydzień w Lublinie”, działającego w imieniu Grupy Medialnej ITM Sp. z o.o., ul. Bramowa 6, 20-111 Lublin
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie: „obowiązków wynikających z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), w postaci budowy lub przebudowy dróg publicznych dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji, jakie nałożone zostały na nw. inwestorów realizujących inwestycje niedrogowe na terenie Lublina poprzez podanie szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy:
- biurowców Centrum Zana, Office Park ul. Nałęczowska 14/ Kraśnicka,
- biurowca realizowanego przez firmę Orion w kwartale ulic Wieniawska – Karskiego – Spokojna – Tramecourta (teren, na którym siedzibę miał klub Tektura),
- parkingu i kompleksu Alchemia – ul. Lubartowska, Swiętoduska i Bajkowskiego,
- Stokrotki – ul. Wojciechowska 23a,
- Stokrotki - ul. Turystyczna 45 (pomiędzy ulicami Łuszczowską i Kijańską),
- Aldika – al. Kraśnicka 35 (w bezpośrednim sąsiedztwie głównej siedziby firmy),
- Lidla – al. Solidarności 50 (koło McDonalds),
- Hotelu Hampton by Hilton – ul. Północna,
- Hotelu Ibis – inwestycja TBV – ul. Probostwo / al. Solidarności,
- Hotelu w narożniku ulic Lwowskiej i Podzamcze,
- Hotelu przy ul. Zamojskiej (przy moście),
- budynku mieszkalno - usługowego (apartamentowca) przy ul. Krańcowej-Droga Męczenników Majdanka, inwestycja realizowana przez dewelopera DomLublin pod nazwą „Nova Krańcowa”,
- budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Leszczyńskiego (po kinie Kosmos),
- budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Leszczyńskiego (w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu Lublinianki)
oraz skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi wymienione inwestycje”.
Uzasadnienie
W dniu 16 stycznia 2018 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
„obowiązków wynikających z art. 16 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), w postaci budowy lub przebudowy dróg publicznych dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji, jakie nałożone zostały na nw. inwestorów realizujących inwestycje niedrogowe na terenie Lublina poprzez podanie szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy:
- biurowców Centrum Zana, Office Park ul. Nałęczowska 14/ Kraśnicka,
- biurowca realizowanego przez firmę Orion w kwartale ulic Wieniawska – Karskiego – Spokojna – Tramecourta (teren, na którym siedzibę miał klub Tektura),
- parkingu i kompleksu Alchemia – ul. Lubartowska, Swiętoduska i Bajkowskiego,
- Stokrotki – ul. Wojciechowska 23a,
- Stokrotki - ul. Turystyczna 45 (pomiędzy ulicami Łuszczowską i Kijańską),
- Aldika – al. Kraśnicka 35 (w bezpośrednim sąsiedztwie głównej siedziby firmy),
- Lidla – al. Solidarności 50 (koło McDonalds),
- Hotelu Hampton by Hilton – ul. Północna,
- Hotelu Ibis – inwestycja TBV – ul. Probostwo/al. Solidarności,
- Hotelu w narożniku ulic Lwowskiej i Podzamcze,
- Hotelu przy ul. Zamojskiej (przy moście),
- budynku mieszkalno-usługowego (apartamentowca) przy ul. Krańcowej-Droga Męczenników Majdanka, inwestycja realizowana przez dewelopera DomLublin pod nazwą „Nova Krańcowa”,
- budynku mieszkalno–usługowego przy ul. Leszczyńskiego (po kinie Kosmos),
- budynku mieszkalno–usługowego przy ul. Leszczyńskiego (w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu Lublinianki);
oraz skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi wymienione inwestycje, ewentualnie umożliwienie wglądu do przedmiotowych umów”.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania wnioskodawcy oraz posiadanych danych – Prezydent Miasta Lublin – organ zobowiązany do udostępnienia informacji ustalił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w postaci budowy lub przebudowy dróg publicznych dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji, jakie nałożone zostały na inwestorów realizujących inwestycje niedrogowe na terenie Lublina w postaci: szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy. Ocenił zatem, że żądane dane stanowią informacją publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dalej „uodip” informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym organ zobowiązany do udostępnienia informacji pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 30 stycznia 2018 r. wnioskodawca przesłał w dniu 9 lutego 2018 r. pismo, w którym wyjaśnił, w czym upatruje swój szczególny interes publiczny oraz jednocześnie wskazał, że w jego ocenie nie ma konieczności przetwarzania informacji.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy uodip, jak również orzecznictwo sądów , organ zobowiązany do udostępnienia informacji zważył i ustalił, co następuje.
Wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu uodip do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w uodip. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej oraz istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji żądanych danych do kategorii informacji publicznej przetworzonej, wskazując na możliwość udostępnienia do wglądu oryginałów bądź przekazanie skanów umów.
Słusznym wydaje się zatem wskazanie w tym miejscu metodologii gromadzenia przez organ danych, zakresu posiadanych rejestrów i baz, ilości załatwianych spraw oraz czynności, jakie należałoby wykonać, aby przygotować żądane dane – świadczących o przetworzeniu informacji.
Wniosek dotyczy udostępnienia (1) obowiązków wynikających z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w postaci budowy lub przebudowy dróg publicznych dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją inwestycji, jakie nałożone zostały na nw. inwestorów realizujących inwestycje niedrogowe na terenie Lublina w postaci: szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy oraz (2) skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi wymienione inwestycje, ewentualnie umożliwienie wglądu do przedmiotowych umów.
Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, tak sformułowane żądanie nie polega na udostępnieniu prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne przetwarzanie. Taka ocena byłaby pobieżna, nie uwzględniająca posiadanych danych oraz zakresu czynności, jaki musiałyby być podjęte przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji, aby zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie organ nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowego szczegółowego wykazu/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością ani katalogu posiadanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej umów (w tym przypadku organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej), o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i odpowiadającemu mu zbiorowi dokumentów. Nie istnieją żadne przepisy prawa, z których wynikałyby dla organu administracji publicznej obowiązek prowadzenia takiego wykazu ani katalogu oraz wyodrębnionego zbioru: (1) szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy, ani (2) skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi inwestycje za poszczególne lata. Zgodnie bowiem z przepisem, art. 16 ust. ustawy o drogach publicznych szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg publicznych określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. W Lublinie funkcję zarządu dróg sprawuje powołana w tym celu uchwałą Rady Miasta Lublin jednostka organizacyjna miasta Lublin pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie. Powyższe oznacza, że umowy, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zawierał w imieniu gminy Lublin przedstawiciel Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie a zatem tylko kierownik tej jednostki posiada komplet wszystkich umów objętych zakresem żądania wnioskodawcy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie prowadzonych spraw dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej nie posiada pełnej informacji o wszystkich zawartych umowach jak również nie posiada kompletu wszystkich żądanych umów.
W związku z tym, w celu przygotowania żądanej przez wnioskodawcę informacji niezbędna jest analiza całości akt spraw dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowych, o których mowa we wniosku (14 pozycji) co w efekcie pozwoli na: po pierwsze utworzenie szczegółowego wykazu/zakresu prac budowlanych i ich wartości (w tym przypadku jedynie w sytuacji posiadania przez organ umowy) a po drugie: opracowanie katalogu posiadanych umów i utworzenia odpowiadającego temu katalogowi zbioru dokumentów. Powyższe łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności nie tylko o charakterze technicznym:
Etap I:
- ustalenie inwestora, adresu inwestycji (pod którym była zarejestrowana sprawa),
- ustalenie lat, w jakich było prowadzone postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę budynków,
- przeszukanie rejestrów pozwoleń na budowę w celu ustalenia znaku sprawy postępowania,
- analiza rejestrów pozwoleń na inwestycje drogowe,
- sprawdzenie, czy decyzje o pozwoleniu na budowę nie uległy zmianie,
przygotowanie zestawienia zawierającego znaki spraw związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę budynków, pozwolenia na inwestycję drogową oraz zmian wymienionych decyzji.
Etap II:
- ustalenie miejsca przechowywania dokumentacji (dokumentacja sprzed 2014 r. znajduje się w archiwum zakładowym),
- jeśli sprawy były prowadzone przed 2014 r. należy zwrócić się do archiwum zakładowego o udostępnienie dokumentacji;
- analiza i weryfikacja akt w celu ustalenia, które dokumenty zawarte w tych aktach dotyczą wspomnianych we wniosku budynków - zapisy w rejestrach są ogólne np. budynek handlowy, czy handlowo-usługowy bez specyfikacji jakiej marki czy branży.
Etap III:
- dokonanie analizy dokumentacji formalno-prawnej oraz projektu (części opisowej i graficznej) w celu odnalezienia informacji na temat umów zawartych pomiędzy inwestorem a zarządcą dróg publicznych (gminnych i krajowych).
- w przypadku braku kopii umowy, pracownik prowadzący dane postępowanie musi dokonać analizy dokumentacji, w tym projektowej, w celu określenia szczegółowego zakresu prac drogowych.
Organ zobowiązany do udostępnienia informacji wstępnie ustalił, że żądanie dotyczy 50 akt spraw związanych z pozwoleniami na budowę w okolicy podanej we wniosku, co powoduje konieczność analizy około 10 metrów bieżących dokumentacji.
W tym miejscu należy również podkreślić, że w dokumentacji budowlanej (sensu stricto) wymienionych obiektów brak jest danych umożliwiających przygotowanie informacji publicznej w zakresie szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych, na podstawie wyłącznie tekstu posiadanych umów. W umowach oprócz wskazania ogólnego zakresu robót znajdują się odwołania do załącznika graficznego, stanowiącego integralną część umowy, który ze względu na rozmiary (opracowanie drogowe) nie jest dołączony do projektów obiektów kubaturowych. Załącznik graficzny przedstawia szczegółowy zakres budowy układu komunikacyjnego. Przebudowy układu komunikacyjnego nie są objęte pozwoleniem na budowę obiektu, gdyż nie ma podstaw prawnych do takiego łączenia inwestycji. To inwestor określa zakres swojego wniosku o pozwolenie na budowę. Żądanie organu administracji architektoniczno-budowlanej dołączania do projektu budowlanego umów na budowę lub przebudowę układu komunikacyjnego wynikało z obowiązku zamieszczania w projekcie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną określonego w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przedkładane oświadczenia Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie zawierały wprawdzie informację o zawartej umowie, ale w związku z tym, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) zmieniona została treść art. 34 ust. 3 pkt 3 - od 28 czerwca 2015 r. obowiązek przedłożenia oświadczenia dotyczy wyłącznie dróg krajowych i wojewódzkich. Wobec powyższego organ w większości przypadków nie może żądać dołączenia oświadczenia a co za tym idzie nie posiada informacji o wszystkich zawartych umowach. W przypadku inwestycji dotyczących dróg gminnych, do projektów budowlanych budynków nie są dołączane umowy.
W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci: (1) wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz (2) katalogu i odpowiadający mu zbiór posiadanych przez organ umów zawartych z inwestorami realizującymi inwestycje za poszczególne lata, stanowiących informację publiczną, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, ale z ich całościowego przetworzenia w określony wyżej sposób.
Ponadto, sporządzenie żądanych przez wnioskodawcę wykazów wiązałoby się z dużym nakładem pracy i czasu a także nakładami finansowymi. Wstępna analiza posiadanej dokumentacji wskazuje, że specjalnie oddelegowany do powyższych czynności pracownik organu musiałby poświęcić zadaniu ok. 7 dni roboczych. Ponadto, wspomniana analiza dokumentacji zwłaszcza projektowej musiałaby być dokonana przez pracownika realizującego sprawy związane z udzielaniem pozwoleń na budowę, posiadającego odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie projektowania budowlanego. W tym miejscu należy również wskazać, że dokumentacja, która miałaby być poddana analizie, znajduje się w różnych budynkach zajmowanych przez Urząd Miasta Lublin (jak np. archiwum zakładowe). Zgromadzenie dokumentacji w jednym miejscu wiązałoby się zatem z koniecznością przetransportowania jej w tym celu z wykorzystaniem pojazdów służbowych służących na co dzień realizacji zadań publicznych. Wymienione wyżej okoliczności wpłynęłyby negatywnie na realizację ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Zważywszy na powyższe okoliczności oraz przepisy uodip, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.
Podkreślić należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1362/17) dokonał wykładni tego pojęcia wskazując, że „analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do oceny informacji zawartych w 50 teczkach akt spraw. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem koncepcyjnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ zobowiązany do udostępnienia informacji przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie organu zobowiązany do udostępnienia informacji przedstawione przez wnioskodawcę informacje nie uprawdopodabniają, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu.
Wnioskodawca w piśmie wskazał, że „udzielenie przedmiotowej informacji jest niezbędne wnioskodawcy, jako wydawcy gazety <<Nowy Tydzień w Lublinie>>, do poinformowania mieszkańców Lublina o obowiązkach jakie Urząd Miasta Lublin nakłada na inwestorów w związku z obowiązywaniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym poddania ocenie opinii publicznej, jak wskazana powyżej ustawa jest stosowana przez Urząd Miasta Lublin i czy inwestorzy traktowani są w sposób równoprawny.” Dlatego też w ocenie wnioskodawcy „przedmiotowa informacja jest nie tylko ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego”
Zacytowana argumentacja wnioskodawcy sprowadza się zatem do wskazania, iż żąda udostępnienia informacji publicznej, po to by móc ją następnie przekazać potencjalnie zainteresowanym mieszkańcom Lublina. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca wprawdzie stwierdził, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji, nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, poza wskazaniem, że będą one przekazane dalej mieszkańcom.
Z przytoczonych wyżej argumentów nie wynika, aby wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania wnioskowanych szczegółowych wykazów (1) dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy, ani (2) skanów umów zawartych z inwestorami realizującymi inwestycje za poszczególne lata dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym.
Nawet jeśli się założy, że wnioskodawca, w niniejszej sprawie: Grupa Medialna ITM Sp. z o.o., za pomocą wydawanej przez siebie gazety przekaże szerszemu ogółowi żądaną informację – działanie takie można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Proces zaś przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi zawsze znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W tym miejscu nie może również ujść z pola uwagi, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą i prowadzi zarobkową działalność gospodarczą polegającą na wydawaniu gazet (dane uzyskane z portalu https://ems.ms.gov.pl/krs prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości). Niewątpliwie zatem, jednym z akceptowanych przez wnioskodawcę celów uzyskania żądanej informacji jest umieszczenie jej w wydawanej przez siebie gazecie, za pomocą której prowadzi on działalność gospodarczą nakierowaną na zamiar osiągnięcia zysku. Ustawodawca wyspecyfikował w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej cechę zarobkowości jako immanentnie związaną z działalnością gospodarczą.
Taki charakter działalności świadczy raczej o realizowaniu własnego interesu faktycznego wnioskodawcy nie zaś interesu publicznego rozumianego jako dobro ogółu. Nawet jeśli się założy, że wnioskodawca, za pomocą swojej gazety przekaże szerszemu ogółowi żądaną informację – działanie takie można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 119/09) stwierdził, że trudno uznać, że dla wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego wystarczy sformułowanie ogólnego i abstrakcyjnego twierdzenia, że uzyskana wiedza posłuży do poinformowania innych mieszkańców gminy.
Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań uodip, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).
W wyroku z dnia 5 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 2 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10) wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
W świetle powyższego, organ zobowiązany do udostępnienia informacji nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej (1) szczegółowego wykazu dróg/zakresu prac drogowych wraz z ich wartością, do realizacji których zostali zobowiązani inwestorzy w umowie wskazanej w art. 16 ust. 2 ustawy, ani (2) skanów posiadanych przez organ umów zawartych z inwestorami realizującymi inwestycje za poszczególne lata.
Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy, nie wpłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 uodip dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Andrzej Wojewódzki – Sekretarz Miasta Lublin,
- Ewa Boguta – Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa,
- Beata Bielawska – kierownik referatu w Wydziale Architektury i Budownictwa,
- Izabela Bogusz – inspektor w Wydziale Architektury i Budownictwa,
- Joanna Żytkowska - Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta,
- Edyta Szpura – główny specjalista w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
28-04-2021 09:36 | Joanna Kapica-Tokarczyk | poprawa formatowania dokumentu | Wersja aktualnie wyświetlana |
10-04-2018 08:52 | Edyta Szpura | Utworzenie dokumentu na podstawie sprawy nr KP-PP-I.1431.27.2018 | Zobacz |