Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji nad pracami nad zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko udostępniony został w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.:
1. Ilość uwag wniesionych w terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
2. Ilość uwag wniesionych po terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
3. Łączna ilość osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
4. Imienny wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
Treść odpowiedzi
Część I
Do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji związanych z pracami nad zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko udostępniony został w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.:
1. Ilość uwag wniesionych w terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
2. Ilość uwag wniesionych po terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
3. Łączna ilość osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
4. Imienny wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
Odpowiadając na wniosek proszę przyjąć, co następuje.
Ad 1.
Liczba pism z uwagami do Studium, złożonych w terminie od dnia 7 czerwca 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2017r. r. to - 1945.
Ad 2.
Liczba pism z uwagami do Studium, złożonych po 4 sierpnia 2017 r. to - 19 (stan na dzień 1 lutego 2018 r.).
Ad 3.
W ocenie organu, do którego skierowano żądanie, przedmiotowe dane, z uwagi na szeroki zakres wniosku, wymagający analizy ponad 2000 dokumentów, stanowią informację publiczną przetworzoną. Organ nie posiada osobnego zbioru danych określających ilość osób oraz jednostek organizacyjnych, które złożyły uwagi do Studium. W sytuacji, gdy do projektu Studium złożono ok. 2000 pism z uwagami oraz ze względu na częstą praktykę składania przez jeden podmiot kilku lub nawet kilkunastu pism z uwagami oraz podpisywania jednego pisma przez kilkanaście osób - wyselekcjonowanie danych określających ilość osób (z podziałem na osoby prawne, fizyczne oraz jednostki organizacyjne) wymagać będzie nakładu środków i zaangażowania pracowników. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej „u.d.i.p.” - informacja publiczna przetworzona może może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jednakże żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu a w przypadku informacji publicznej przetworzonej czy występuje po stronie konkretnego wnioskującego przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 68).
Wymienione informacje, tj. wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego występującego po stronie Wnioskodawcy - proszę przekazać w postaci uzupełnienia do wniosku o udostępnienie żądanych informacji, podpisanego własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Stosownie bowiem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
Aby zatem móc dokonać oceny czy dany wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny konieczna jest jego identyfikacja oraz stwierdzenie, że jest on autentyczny (faktycznie istnieje). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym – w przypadku gdy okazuje się, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej – wymagane jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, a więc jego pisemny podpis na piśmie (ewentualnie bezpieczny podpis elektroniczny).
Wniosek z dnia 30 stycznia 2018 r. przesłany drogą mailową nie jest opatrzony podpisem wnoszącego podanie, a tym samym nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.). Brak ten winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przedmiotowy wniosek nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a). Brak ten również winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 k.p.a. wzywam do usunięcia braków przedmiotowego wniosku:
- poprzez złożenie wniosku (podania), uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji;
- wniosek, o którym mowa w pkt 1 powinien być opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma.
Jednocześnie informuję, iż nieusunięcie braków, o których mowa w pkt 2 i 3 w powyższym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie nie znajdują przepisy k.p.a. Jednak w przypadku, gdy na skutek złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej, stosuje się wówczas przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii określania sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym.
W związku z powyższym, mając na względzie Pana prośbę udostępnienia informacji publicznej na wskazany adres mailowy, działając na podstawie art. 391 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 z późn. zm.), mając na względzie prawidłowe doręczenie pism, zwracam się o wyrażenie zgody na doręczanie pism w toczącym się postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz o wskazanie adresu elektronicznego, pod który pisma mają być doręczane.
Zgodnie z przepisami k.p.a. doręczanie pism w indywidualnym postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być wykorzystywane wyłącznie w przypadku, gdy strona tego żąda albo też wprost wraża zgodę w odpowiedzi na propozycję złożoną przez organ. W aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej, bowiem zgoda nie może być dorozumiana, musi być wyraźnie przez stronę wyartykułowana.
Jednocześnie informuję, że wobec powyższego, sprawa będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
Ad 4. Przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (…) - art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), imienna lista nieuwzględnionych uwag jest przedstawiana radzie gminy do uchwalenia wraz z projektem studium. Na mocy § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233) wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in.: z wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia. Zgodnie z wymienionym wzorem na wykaz ten składają się następujące elementy: data wpływu, uwagi; nazwisko i imię, nazwa jednostki organizacyjnej i adres zgłaszającego uwagi; treść uwagi; oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga; ustalenia projektu studium dla nieruchomości, której dotyczy uwaga; rozstrzygnięcie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sprawie rozpatrzenia uwagi (uwaga uwzględniona/uwaga nieuwzględniona); rozstrzygnięcie Rady Gminy (uwaga uwzględniona/uwaga nieuwzględniona).
Ponadto, zgodnie z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium i zostanie przedstawiony Radzie Miasta w trakcie procedury głosowania nad projektem Studium jako dokument jawny dla opinii publicznej.
W związku z tym przyjąć należy, że tryb dostępu do tej informacji reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Udostępnienie to odbywa się w trakcie określonej procedury i pełni określone funkcje w procedurze zmierzającej do uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin. Z uwagi na okoliczność, iż udostępnienie listy uwag następuje w trakcie określonej procedury składającej się z licznych innych działań i czynności organu podejmującego końcowe rozstrzygnięcie, opowiedzieć się należy za poglądem, że unormowania związane z udostępnieniem składających się na wykaz uwag imion i nazwisk oraz nazw jednostek organizacyjnych, które złożyły uwagi są na tym etapie procedury planistycznej regulacjami szczególnymi w stosunku do unormowań zamieszczonych w u.d.i.p. Konsekwencją takiego ujęcia jest to, że w trakcie prac związanych z uchwaleniem zmian Studium unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej doznają ograniczeń wynikających z regulacji zamieszczonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższa regulacja wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzając odrębną reglamentację w zakresie przedmiotowej dokumentacji planistycznej. Udostępnienie żądanych danych odbywa się na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o unormowania zamieszczone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Część II
Decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez Pana ...., zam. ul....
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie: łącznej ilości osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły uwagi do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2018 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji związanych z pracami nad zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko udostępniony został w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.:
1. Ilość uwag wniesionych w terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
2. Ilość uwag wniesionych po terminie naznaczonym w obwieszczeniu z dnia 22 maja 2017 r. o wyłożeniu SUiKZP i złożonych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
3. Łączna ilość osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
4. Imienny wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły w/w uwagi.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania wnioskodawcy oraz posiadanych danych – Prezydent Miasta Lublin – organ zobowiązany do udostępnienia informacji ustalił, że:
- informacje będące przedmiotem pytania nr 1 i 2 stanowią informację publiczną i udostępnił je wnioskodawcy pismem z dnia 13 lutego 2018 r.;
- tryb dostępu do informacji będących przedmiotem pytania nr 4 reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.)., o którym to fakcie poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 13 lutego 2018 r.;
- (pyt. nr 3) na dzień złożenia wniosku nie posiadał osobnego zbioru danych określających ilość osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły uwagi do Studium. Organ ocenił, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dalej „uodip” informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym organ zobowiązany do udostępnienia informacji pismem z dnia 13 lutego 2018 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków przedmiotowego wniosku:
- poprzez złożenie wniosku (podania), uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji;
- opatrzenie wniosku własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Ponadto organ mając na względzie prawidłowe doręczenie pism zwrócił się o wyrażenie zgody na doręczanie pism w toczącym się postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz o wskazanie adresu elektronicznego, pod który pisma mają być doręczane.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 13 lutego 2018 r. wnioskodawca przesłał w dniu 19 lutego 2018 r. pismo, w którym wyjaśnił, w czym upatruje swój szczególny interes publiczny oraz, że w jego ocenie żądanie wezwania do wykazania interesu publicznego stanowi próbę utrudnienia dostępu do dokumentów planistycznych.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy uodip, jak również orzecznictwo sądów, organ zobowiązany do udostępnienia informacji zważył i ustalił, co następuje.
Wnioskowana w pytaniu 3 i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu uodip do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w uodip. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej oraz istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Słusznym wydaje się zatem wskazanie w tym miejscu metodologii gromadzenia przez organ danych, zakresu posiadanych rejestrów i wykazów, ilości posiadanych dokumentów oraz czynności, jakie należałoby wykonać, aby przygotować żądane dane – świadczących o przetworzeniu informacji.
Wniosek w zakresie pytania nr 3 dotyczy udostępnienia łącznej ilości osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły uwagi do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognoza oddziaływania na środowisko został udostępniony w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.
Tak sformułowane żądanie nie polega na udostępnieniu prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne przetwarzanie. Taka ocena byłaby pobieżna, nie uwzględniająca posiadanych danych oraz zakresu czynności, jakie musiałyby być podjęte przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji, aby zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie organ nie dysponuje żądanymi danymi wskazującymi na łączną ilość osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły uwagi do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r. Nie istnieją żadne przepisy prawa, z których wynikałby dla organu administracji publicznej obowiązek prowadzenia takich statystyk.
W związku z tym, w celu przygotowania żądanej przez wnioskodawcę informacji niezbędna jest analiza całości akt spraw dotyczących dokumentacji przedmiotowego opracowania planistycznego.
Realizacja żądania wnioskodawcy wymaga przetworzenia ponad 1,5 metra bieżącego akt. Część dokumentacji przedmiotowego opracowania planistycznego, obejmującej tylko złożone uwagi przez osoby fizyczne i prawne oraz podmioty nie posiadające osobowości prawnej obejmują 17 segregatorów zawierających ponad 2000 oddzielnych pism. Pisma te z kolei zawierają ponad 5000 uwag.
Dodatkowa trudność polega na tym że jedna osoba lub podmiot składał do przedmiotowego projektu Studium po kilka pism zawierających jedną lub wiele uwag. Podobnie z osobami które podpisywały się pod uwagami: w niektórych przypadkach była to jedna osoba a w innych: kilka osób podpisywało ten sam dokument. Dodatkowo, część uwag była uzupełniana albo zmieniana w zakreślonym terminie ich składania. Były też uwagi zawierające braki formalne np. brak podpisu lub adresu.
Dodatkową przesłanką wydłużającą czynności, zmierzających do ustalenia statystyk ilościowych osób/podmiotów składających uwagi z podziałem na kryteria wskazane przez wnioskodawcę, jest stosowana w Urzędzie Miasta Lublin praktyka w pracach nad analizą złożonych wniosków czy uwag dotyczących zagospodarowania działek lub terenów, polegająca na analizie tych wniosków i uwag poprzez ich porządkowanie według obszarów geograficznych lub zakresu merytorycznego – nie zaś według podmiotów wnoszących pisma.
W taki też sposób prowadzony jest wykaz, o którym mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Powyższe oznacza, że z tego dokumentu nie wynika liczba podmiotów z podziałem na osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Przedmiotowy dokument dotyczy zagospodarowania przestrzennego całego obszaru miasta o wielkości 147 km2 i zamieszkałego przez ponad 330 tyś. mieszkańców, będącego ośrodkiem wojewódzkim, gdzie występuje duże nagromadzenie i skomplikowanie zagadnień przestrzennych a zatem zachodzi konieczność przyjęcia innej systematyki porządkowania danych niż w sposób określony przez wnioskodawcę.
W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych działań, tj. analizy całej dokumentacji przedmiotowego opracowania planistycznego w zakresie uwag, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci: swoistego wykazu wskazującego na łączną ilość:
- osób prawnych;
- osób fizycznych;
- jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej -
które złożyły uwagi do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.
Ponadto sporządzenie żądanych danych wiązałoby się z dużym nakładem pracy i czasu a także nakładami finansowymi. Wstępna analiza posiadanej dokumentacji - przy założeniu, że w jednym segregatorze znajduje się ok. 300 uwag wskazuje, że specjalnie oddelegowany pracownik organu musiałby poświęcić na jego analizę co najmniej 2 dni robocze a na przetworzenie całości zgromadzonego materiału konieczne byłyby ok. 2 miesiące pracy tegoż pracownika. Wyłączenie z bieżącej pracy pracownika na taki duży okres zakłóciłoby wykonywanie powierzonych obowiązków z zakresu realizacji zadań publicznych.
Zważywszy na powyższe okoliczności oraz przepisy uodip, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.
Podkreślić należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1362/17) dokonał wykładni tego pojęcia wskazując, że „analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do oceny informacji zawartych w 17 segregatorach zawierających ponad 2000 pism. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem koncepcyjnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ zobowiązany do udostępnienia informacji przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą istnienia interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji przedstawione przez wnioskodawcę informacje nie uprawdopodabniają, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. stwierdził, że „żądanie wykazania interesu publicznego w złożonym wystąpieniu o informacje na wniosek wskazuje na to, że Prezydent Miasta Lublin nie został poinformowany przez podległe mu służby o ilości i charakterze uwag złożonych przez mieszkańców po pierwszym wyłożeniu projektu nowego SUiKZP, a próba utrudnienia dostępu do dokumentów planistycznych, których znajomość nie powinna wymagać wykazywania niczego, a jedynie transparentność Urzędu Miasta Lublin zostaje tym samym spełniona stosownym, dodatkowym uzasadnieniem interesu publicznego”.
Z przytoczonych wyżej argumentów nie wynika, aby wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania wnioskowanych danych dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Samo powoływanie się na transparentność Urzędu Miasta Lublin w żaden sposób nie wskazuje, w jaki sposób wnioskodawca zamierza wykorzystać wnioskowane dane, co do liczby osób, w celu poprawy czy ulepszenia pracy organu, choćby w zakresie prac planistycznych. Należy również w tym miejscu zaznaczyć, że wnioskodawca uzyskał już od organu informację o ilości złożonych pism z uwagami do przedmiotowego projektu Studium, która to informacja może dać ogólne wyobrażenie o ilości podmiotów składających te uwagi.
Trudno również zgodzić się z zarzutami wnioskodawcy jakoby nastąpiła próba utrudnienia dostępu do dokumentów planistycznych. Wnioskodawca nie wnosił bowiem o dostęp do dokumentów, lecz żądał w istocie dokonania matematycznego wyliczenia ilości osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych, które złożyły uwagi do przedmiotowego projektu Studium. Takie statystki jednak, jak to już było wcześniej wspomniane, nie są na bieżąco przygotowywane przez organ z uwagi na prowadzenie analizy i wykazu uwag w innym systemie niż wymaga tego wnioskodawca.
Wnioskodawca w swoim piśmie wskazał ponadto, że „jest niezależnym uczestnikiem konferencji i warsztatów związanych z przygotowaniem przez miasto Lublin Miejskiego Programu Adaptacji i posiada wiedzę wskazująca na to, że głównym problemem wdrożenia działań dostosowawczych jest fatalna sytuacji ekonomiczna, czyli po prostu brak wystarczających środków finansowych na właściwe zabezpieczenie Lublina przed skutkami zmian klimatu”. W ocenie organu samo powoływanie się fakt bycia uczestnikiem konferencji i warsztatów dotyczących wspomnianego Miejskiego Programu Adaptacji nie uprawdopodabnia w jaki sposób wnioskodawca użyje żądaną informację publiczną w celu stworzenia czy udoskonalenia tego programu.
Ocena zasad tworzenia wymienionego dokumentu, dokonana przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji, również nie prowadzi do wniosku aby wnioskowane dane były niezbędne dla tego konkretnego wnioskodawcy po to aby móc aktywnie uczestniczyć w warsztatach i wpływać na kształt powstającego programu. Opracowanie planów adaptacji do zmian klimatu w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców to projekt Ministerstwa Środowiska, którego głównym celem jest ocena wrażliwości i podatności na zmiany klimatu każdego z 44 polskich miast partnerskich i zaplanowanie działań adaptacyjnych, adekwatnych do zidentyfikowanych zagrożeń. Wykonawcy projektu to wiodące podmioty działające w sektorze ochrony środowiska. Konsorcjum składa się z: Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego (lider), Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, Instytutu Ekologii Terenów Uprzemysłowionych oraz firmy konsultingowo-inżynierskiej Arcadis.
W „Podręczniku adaptacji dla miast” dostępnym na stronie Ministerstwa Środowiska:
https://www.mos.gov.pl/fileadmin/user_upload/Podrecznik-adaptacji-dla-miast.pdf znajduje się zalecenie aby w celu ułatwienia przepływu informacji pomiędzy interesariuszami przeprowadzać konsultacje w sposób do nich dostosowany tj. za pomocą ogólnie praktykowanej metody zamieszczania informacji na portalu internetowym a także za pomocą organizowania warsztatów, które są uznawane za skuteczne narzędzie do wypracowania wspólnych rozwiązań, szczególnie w obszarach problematycznych.
Uczestnikiem takich warsztatów czy konsultacji może być każdy mieszkaniec Lublina, który chce wziąć udział w dyskusji oraz przedstawić swoje uwagi odnoszące się do skutków zmian w klimacie a także uzyskać wiedzę na temat realizacji wymienionego projektu. Powyższe oznacza, że nie są potrzebne żadne dodatkowe warunki czy kwalifikacje aby móc aktywnie uczestniczyć w takich warsztatach i wpływać na kształt dokonywanych w procesie realizacji projektu założeń i ocen.
Trudno zatem przyjąć, że wnioskodawca uczyni z żądanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Jeśliby nawet założyć, że wnioskodawca zamierza rozpowszechnić przedmiotową informację publiczną, to cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Ponadto, elementem prowadzonych w ramach wymienionego projektu warsztatów jest również transparentność polegająca m.in.: na przekazywaniu informacji zwrotnej na temat wyników konsultacji jak również o powstającym programie.
W ocenie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji wszystkie przedstawione przez wnioskodawcę argumenty można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Proces zaś przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi zawsze znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań uodip, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).
W wyroku z dnia 5 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 2 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10) wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
W świetle powyższego, organ zobowiązany do udostępnienia informacji nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej łącznej ilości osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które złożyły uwagi do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, którego projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony w dniach od 7 czerwca 2017 r. do 12 lipca 2017 r.
Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy, nie wpłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 uodip dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
Andrzej Wojewódzki – Sekretarz Miasta Lublin,
Małgorzata Żurkowska – Zastępca Dyrektora Wydziału Planowania - Główny Urbanista Miasta,
Bogumił Postawski – kierownik referatu w Wydziale Planowania,
Patrycja Turek – Kwiecińska – inspektor w Wydziale Planowania,
Joanna Żytkowska - Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta,
Edyta Szpura – główny specjalista w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Otrzymuje:
....
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
15-02-2021 13:34 | Kamila Karamon | poprawa formatowania publikacji | Zobacz |
25-04-2018 15:09 | Joanna Kapica-Tokarczyk | utworzenie dokumentu na podstawie sprawy KP-PP-I.1431.44.2018 | Wersja aktualnie wyświetlana |