Treść pytania
Część I
Wnoszę o dostęp do informacji publicznej w zakresie:
- Raportu z badań „Mieszkańcy Lublina o obchodach 700-lecia Lublina”
- Treści dokumentów księgowych za wykonanie w/w badania,
- Czy od 1stycznia 2017 roku do dnia rozpatrzenia wniosku zlecano podmiotom zewnętrznym realizację innych badań/sondaży/raportów? Jeśli tak, czego dotyczyło każde z nich?
Część II
W uzupełnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 17 lipca 2018 roku, w nawiązaniu do wezwania z 20 sierpnia 2018 roku przesyłam raz jeszcze wniosek, opatrzony podpisem. Wnoszę o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: - Czy od 1 stycznia 2017 roku do dnia rozpatrzenia wniosku zlecano podmiotom zewnętrznym realizację innych badań/sondaży/raportów? Jeśli tak, czego dotyczyło każde z nich? W spawie wezwania do wskazania adresu, przypominam prawomocny wyrok WSA w Lublinie sygn. II SAB/Lu 1/18, który stwierdził, że "nie było zatem podstaw do wzywania prezesa zarządu ... do podpisania przez niego pisma z [...] listopada 2017 r. oraz do wskazania "adresu wnoszącego podanie". Ponadto, co oczywiste, adres siedziby strony skarżącej, ujawniony był w Krajowym Rejestrze Sądowym i ten adres należało oznaczyć jako "adres wnoszącego podanie".
Treść odpowiedzi
Część I
Do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Raportu z badań „Mieszkańcy Lublina o obchodach 700-lecia Lublina”
- Treści dokumentów księgowych za wykonanie w/w badania,
- Czy od 1stycznia 2017 roku do dnia rozpatrzenia wniosku zlecano podmiotom zewnętrznym realizację innych badań/sondaży/raportów? Jeśli tak, czego dotyczyło każde z nich?
Odpowiadając na powyższe żądanie informuję, co następuje.
Ad 1.
W załączniku przesyłam skan dokumentu, o którym mowa w pkt 1. przedmiotowego wniosku. Jednocześnie informuję, że udostępniona dokumentacja, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) została zanonimizowana ze względu na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych.
Ad 2.
Przedstawiam poniżej treść dowodu księgowego dotyczącego wymienionego badania:
Faktura VAT nr 223115277
Sprzedawca: Kantar TNS S.A., ul. Wspólna 56, 00-687 Warszawa
Nabywca: Gmina Lublin, pl. Króla Władysława Łokietka 1, 20-109 Lublin
Nazwa: Badania opinii mieszkańców w związku z obchodami 700 lat Lublina
Ilość: 1.00
Cena netto (wartość netto): 9.800,00 PLN
Stawka Vat: 23,
Kwota VAT: 2.254,00,
Wartość brutto (razem do zapłaty): 12.054,00 PLN,
Termin płatności: 2018-01-30,
Metoda płatności: przelew bankowy.
Ad 3.
Odnosząc się do pytania sformułowanego w pkt 3. przedmiotowego wniosku informuję, że analiza ogólnych danych zawartych w rejestrze umów, dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej pod linkiem: Rejestr umów, pozwala na udzielenie odpowiedzi twierdzącej w zakresie badań i raportów, natomiast negatywnej w zakresie sondaży.
Udostępnienie jednakże informacji: czego konkretnie dotyczyło każde wyżej wymienione zlecenie wymaga analizy szerokiego zakresu dokumentacji źródłowej ze wskazanego we wniosku przedziału czasowego. Dokumentacja ta znajduje się w aktach różnych spraw prowadzonych w wielu komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin i tylko w roku 2017 obejmuje 3 970 umów, których treść należałoby poddać analizie pod kątem występowania postanowień w zakresie zleceń, o których mowa w pkt 3. wniosku.
Organ na dzień złożenia wniosku nie dysponuje bowiem gotowym wykazem zleceń z uwzględnieniem kryteriów określonych przez Wnioskodawcę, tj.: ze wskazaniem przedmiotu zamówienia (np.: badania, raportu). Z tych też względów żądane dane w powyższym zakresie stanowią informację publiczną przetworzoną, uzyskanie której musi być poprzedzone wystąpieniem przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Wobec powyższego wzywam do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, że uzyskanie powyższej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Stosownie bowiem do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości poprawy funkcjonowania państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości.
Jednocześnie informuję, że z uwagi na powyższe okoliczności sprawy, wniosek w zakresie wskazanej wyżej części pkt 3. zostanie zrealizowany w terminie, o którym mowa w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
Część II
Do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Raportu z badań „Mieszkańcy Lublina o obchodach 700-lecia Lublina”.
- Treści dokumentów księgowych za wykonanie w/w badania.
- Czy od 1 stycznia 2017 roku do dnia rozpatrzenia wniosku zlecano podmiotom zewnętrznym realizację innych badań/sondaży/raportów? Jeśli tak, czego dotyczyło każde z nich?
Organ, do którego skierowano wniosek, ocenił, że informacje, o których mowa w pkt 3., zdanie drugie wniosku, tj.: informacje o tym czego konkretnie dotyczyło każde wymienione we wniosku zlecenie, stanowią informację publiczną przetworzoną, uzyskanie której musi być poprzedzone wystąpieniem przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Wobec powyższego, mając na względzie przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 §1-3a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) – wzywam do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 17 lipca 2018 r. poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem lub bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz wskazanie adresu wnioskodawcy – w terminie siedmiu (7) dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Nieusunięcie wyżej wymienionych braków wniosku w powyższym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (bezpiecznego podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 uodip, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku.
Wniosek z dnia 17 lipca 2018 r. przesłany drogą mailową nie jest opatrzony podpisem oraz nie zawiera adresu wnoszącego podanie, a tym samym nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Część III
Decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez ..... z siedzibą w....przy ul....., reprezentowaną przez ....., adres do doręczeń: .....
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania czego dotyczyło każde zlecenie podmiotom zewnętrznym realizacji badań i wykonania raportów w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Uzasadnienie
W dniu 17 lipca 2018 r. ..... – dalej „Wnioskodawca”, za pośrednictwem poczty elektronicznej....., zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Raportu z badań „Mieszkańcy Lublina o obchodach 700-lecia Lublina”.
- Treści dokumentów księgowych za wykonanie w/w badania.
- Czy od 1 stycznia 2017 r. do dnia rozpatrzenia wniosku zlecano podmiotom zewnętrznym realizację innych badań/sondaży/raportów? Jeśli tak, czego dotyczyło każde z nich?
Odpowiedź na pytanie nr 1 i 2 sformułowane w przedmiotowym wniosku została udzielona Wnioskodawcy w przepisanym terminie i jest zawarta w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. W piśmie tym organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poinformował, że w zakresie pytania nr 3 analiza ogólnych danych zawartych w rejestrze umów, dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej pozwala na udzielenie odpowiedzi twierdzącej w zakresie badań i raportów, natomiast negatywnej w zakresie sondaży.
Organ poinformował również, że udostępnienie informacji czego konkretnie dotyczyło każde zlecenie realizacji badania i wykonania raportu stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie jest możliwe w przypadku wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Z tych powodów organ sformułował w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. wezwanie Wnioskodawcy do wykazania owego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Wnioskodawca nie odniósł się w jakikolwiek sposób do powyższego wezwania a co za tym idzie nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających, jego zdaniem, potrzebę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W związku z powyższym organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, że w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. wskazał na wymóg opatrzenia przedmiotowego wniosku własnoręcznym podpisem lub bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz wskazaniu adresu, z uwagi na ewentualność podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w tym konieczność oznaczenia w decyzji strony (jako jej elementu wynikającego z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - „kpa”) i doręczenia tego aktu w zgodzie z art. 45 kpa. Organ wezwał zatem Wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych: w postaci podpisu (własnoręcznego lub kwalifikowanego elektronicznego) na wniosku oraz adresu wnoszącego w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wnioskodawca został również poinformowany, że nieusunięcie braków formalnych w określonym przez organ terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania zgodnie z przepisem art. 64 § 2 Kpa.
Wnioskodawca w dniu 21 sierpnia 2018 r. przedstawił organowi za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek w odpowiedzi na wezwanie KP-PP-I.1431.238.2018 z dnia 20 sierpnia 2018 r. Powyższy wniosek Wnioskodawca opatrzył kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz wskazał, że adres siedziby, ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, jest adresem wnoszącego podanie.
W toku orzekania organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zważył i ustalił co następuje.
Informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca jest informacją przetworzoną. Informacje objęte wnioskiem nie istnieją w żądanym kształcie w chwili składania wniosku. Organ nie prowadzi bowiem ewidencji – osobnego zbioru obejmującego informację za okres od 1 stycznia 2017 r. do chwili rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zleceniach realizacji badań oraz wykonania raportów wraz z określeniem czego konkretnie dotyczyło każde zlecenie. Uzyskanie żądanych informacji nie jest możliwe tylko przy użyciu systemu komputerowego, gdyż funkcjonujący w Urzędzie Miasta Lublin elektroniczny rejestr umów zawiera jedynie ogólne dane odnoszące się głównego przedmiotu umów – nie zawiera natomiast informacji o wszystkich szczegółowych postanowieniach umów w tym dotyczących zlecenia realizacji badań czy wykonania raportów.
W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 3531 Kodeksu cywilnego strony mogą swobodnie ułożyć stosunek prawny, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się ustawie, właściwości stosunku oraz zasadom współżycia społecznego. Wyrażona w powyższym przepisie zasada swobody umów oznacza zatem, że strony umowy mogą ukształtować jej treść według swego uznania, powołując do życia taki stosunek zobowiązaniowy, jaki odpowiada ich interesom.
Powyższe oznacza, że aby móc udzielić prawidłowej odpowiedzi na zadane w pkt 3 wniosku pytanie należałoby przeanalizować treść każdej zawartej w Urzędzie Miasta Lublin umowy w celu sprawdzenia czy występują w niej postanowienia dotyczące zlecenia realizacji badań oraz wykonania raportów.
Uzyskanie żądanej informacji wymaga zatem sięgnięcia do materiału źródłowego, którym jest w niniejszym przypadku treść wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
W tym miejscu należy podkreślić, że zadośćuczynienie żądaniu Wnioskodawcy sprowadza się w istocie do sporządzenia osobnego wykazu zawierającego opisową informację o każdym zleceniu realizacji badania oraz wykonania raportu wraz ze wskazaniem czego konkretnie dotyczyło każde zlecenie.
Sporządzenie takiego zestawienia wymagałoby dużego nakładu czasu a także zaangażowania dodatkowych osób lub oddelegowania pracowników do tych prac. Konieczne bowiem byłoby indywidualne badanie wszystkich materiałów źródłowych, tj. treści wszystkich umów zawartych we wskazanym we wniosku okresie, a następnie przeprowadzenie analizy postanowień tych umów, zmierzającej do wyodrębnienia danych pod kątem kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę. Udostępnienie zatem wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzone procesem analizy brzmienia informacji oraz jej charakteru.
Opracowanie żądanego wykazu łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności:
w pierwszym rzędzie należałoby zgromadzić we wszystkich komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin akta spraw, w których znajdują się poszczególne umowy - egzemplarze umów nie stanowią bowiem osobnego zbioru dokumentacji, są przyporządkowane do akt spraw dotyczących realizacji danego zdania publicznego – w tym celu należałoby przeanalizować teczki aktowe za okres od 1 stycznia 2017 r. do chwili obecnej;
następnie należałoby przeanalizować treść każdej umowy pod kątem występowania postanowień umownych obejmujących zlecenie realizacji badania oraz wykonania raportu;
w dalszej kolejności konieczne byłoby wyselekcjonowanie tych umów, których postanowienia dotyczą żądanych informacji;
w końcowym etapie powyższych działań należałoby sporządzić wykaz wymienionych we wniosku zleceń zawierający opis przedmiotu zlecenia – wiąże się to z koniecznością wytworzenia opisu przedmiotu każdego zlecenia zawierającego informacje o treści zobowiązania podmiotu zewnętrznego do realizacji badania i wykonania raportu.
Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustalił, że powyższe działania należy przeprowadzić w stosunku do 3 970 umów zawartych w 2017 r. oraz 2 802 umów zawartych w 2018 r. (do dnia rozpatrzenia wniosku). Nawet przy założeniu, że analiza treści postanowień każdej umowy oraz wytworzenie opisu przedmiotu zlecenia wynikającego z tej umowy wiązałaby się z koniecznością poświęcenia 5 minut, to zrealizowanie całego zadania wymagałoby poświęcenia 564 godzin, co w efekcie wiązałoby się z konsekwencją skierowania jednego pracownika Urzędu Miasta Lublin na ponad 70 dni pracy wyłącznie do realizacji zadania wynikającego ze złożonego wniosku, bez możliwości angażowania go w jakiekolwiek inne obowiązki służbowe.
Ze względu na skalę jak i zakres żądanych informacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie dysponuje gotową informacją niezbędną do udzielenia informacji objętych treścią wniosku. Należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotowy wniosek w zakresie pytania nr 3 ma charakter pytania złożonego. Nie składa się on bowiem z niezależnych od siebie pytań a – zawierając w sobie określone kryteria, których łączne zastosowanie ma doprowadzić do wydzielenia ściśle określonej grupy zleceń – stanowi w istocie jedno pytanie o informację wielokrotnie wyselekcjonowaną, a taka informacja stanowi w istocie informację przetworzoną. Suma informacji prostych posiadanych przez organ przekształca się w informację przetworzoną, ponieważ uwzględnienie przedmiotowego wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna. Angażowanie przez Urząd Miasta Lublin dużych zasobów osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań w celu zaspokojenia wiedzy Wnioskodawcy czyni, w ocenie organu, daną informację publiczną – informacją publiczną przetworzoną.
W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia „informacji przetworzonej”. Wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia „informacja przetworzona” odbywa się na gruncie judykatury. W wyroku z dnia 21 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 446/15) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15;
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 28136”.
Z kolei w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 863/14) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że łączenie przetworzenia informacji jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji jest znacznym zawężeniem pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Sąd stwierdził, że „charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.”
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się Wnioskodawca ma charakter informacji przetworzonej. W orzecznictwie wskazano bowiem, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).
Samo ustalenie, iż sprawa dotyczy informacji publicznej przetworzonej nie oznacza, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji i to ten podmiot musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku (por. wyrok z dnia 14 września 2017 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 313/17).
Należy w tym miejscu zauważyć, że brak jest definicji legalnej pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Tym niemniej mowa jest w tym zwrocie o interesie publicznym. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący o prawie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, gdyż wymusza wykazanie tej przesłanki. Jednocześnie taki zabieg legislacyjny nie narusza uregulowań konstytucyjnych, tj. art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś - w drodze ustawy - ograniczył w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej. Ponadto uczynił to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 924/14). Nie bez znaczenia jest i to, że ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych” (tak K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189 - 190). Nie jest wystarczające przy tym, by uzyskanie informacji przetworzonej było tylko istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu.
Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 stwierdził, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniana w zależności od zakresu zadań jakie spełnia podmiot domagający się udzielenia informacji. Podkreślić przy tym należy, idąc za tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2016 r., I OSK 865/14, że "interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu." Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (syg. akt I OSK 659/16) pod takim kątem – pozycji podmiotu występującego o udzielenie informacji publicznej, jego zadań i realnych możliwości wykorzystania uzyskanej informacji w celu "wpłynięcia" na funkcjonowanie instytucji państwowych.
W niniejszej sprawie Wnioskodawca nie odniósł się w żaden sposób do wezwania organu i nie wskazał tym samym w czym upatruje swój szczególny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Z tych też względów organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznał za zasadne ocenić występowanie owej przesłanki po stronie Wnioskodawcy w oparciu o ogólnie dostępne informacje w zakresie statusu i charakteru prowadzonej przez niego działalności.
Organ wziął zatem pod uwagę, że Wnioskodawca jest fundacją funkcjonującą w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1491). Ustawa ta nie zawiera definicji fundacji. Wymienia jednak cechy fundacji, które pozwalają na skonstruowanie takiej definicji. Analiza przepisów ustawy o fundacjach pozwala wyprowadzić wniosek, że elementami konstytutywnymi pojęcia fundacji są: a) charakter, jako sui generis jednostki organizacyjnej wyposażonej w przymiot osobowości prawnej, b) istnienie majątku i ścisłe jego związanie z celem wskazanym przez fundatora, c) użyteczność społeczna lub gospodarcza, d) trwałość w zakresie realizowanych celów (H. Cioch, Fundacje w ujęciu prawa polskiego na tle prawnoporównawczym, Lublin 1995, s. 22). Z kolei w innym ujęciu za fundację uznaje się pewien majątek, przeznaczony – stosownie do woli fundatora – na określony cel i trwale z nim związany oraz mający osobowość prawną (A. Wasilewski, Prawna problematyka fundacji (zagadnienia podstawowe), PiP 1984/9, s. 27). Z zaprezentowanego wyżej rozumienia istoty fundacji nie sposób wywieść twierdzenie, że każda fundacja posiada swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji przetworzonej dla poprawy funkcjonowania państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, tj. uczynienia z tej informacji użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (każdej innej fundacji). Aby móc zatem ocenić czy dany wnioskodawca żądający dostępu do informacji publicznej przetworzonej - będący fundacją - usprawni funkcjonowanie państwa i innych ciał publicznych należałoby przeanalizować czy dana fundacja rzeczywiście dysponuje, tylko jej właściwymi narzędziami wpływania na dobro ogółu.
Analiza informacji zamieszczonych na powszechnie dostępnej stronie internetowej... zdaje się wskazywać, że częstokroć informację o składanych przez siebie wnioskach o dostęp do informacji publicznej, Fundacja publikuje następnie na swoich stronach internetowych. Ze sprawozdań z działalności ... (lata 2012-2016) również dostępnych na wymienionej stronie internetowej wynika, że faktyczna działalność Fundacji polegała m.in.: na: prowadzeniu monitoringu funkcjonowania rad dzielnic (w tym organizowanie spotkań dyskusyjnych), badaniu aktywności radnych poprzez obserwację ich pracy lub nagrywanie sesji rady oraz aktualizację serwisu informującego o pracy radnych, informowaniu o sprawach związanych z dostępem do danych publicznych (jawność życia publicznego), organizowaniu współpracy organizacji strażniczych poprzez przygotowanie spotkania Watchdogów Lubelszczyzny, utworzeniu gazety Jawny Lublin, monitoringu funkcjonowania niektórych komisji rady miasta oraz na bliżej nieokreślonych interwencjach w różnych sprawach. Analiza powyższych sprawozdań prowadzi do wniosku, że ...w swojej działalności wykorzystywała generalnie takie narzędzia jak: uzyskiwanie i upowszechnianie informacji, organizowanie różnorodnych spotkań, konferencji, warsztatów i wystaw itp., rejestracja tytułu prasowego, opracowywanie baz wiedzy, uczestnictwo w konkursach grantowych dla organizacji strażniczych, prowadzenie monitoringu i szkoleń oraz występowanie z wnioskami i interwencjami do instytucji publicznych.
W ocenie organu, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek, głównym powodem uzyskania żądanych danych wydaje się być zamiar ich dalszego udostępnienia mieszkańcom miasta i lokalnym mediom. Tymczasem, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej co oznacza, że każdy zainteresowany konkretnymi sprawami publicznymi może bezpośrednio zwrócić się do organu zobowiązanego o ich udzielenie bez konieczności korzystania z pośrednictwa jakichkolwiek innych podmiotów, przedstawicieli, pełnomocników itp.
W ocenie organu – wymienione wyżej narzędzia, którymi dysponuje Wnioskodawca nie dają zapewnienia, że uzyskana informacja przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
W cytowanym już wyroku z dnia 5 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o wystąpieniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego decyduje realna możliwość przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych. Sąd stwierdził, że „przykładem w tym zakresie jest organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej”.
Trudno zatem przyjąć aby gromadzenie i upowszechnianie informacji, prowadzenie monitoringu, szkoleń, organizowanie różnorodnych spotkań i konferencji, zgłaszanie wniosków i interwencji do instytucji publicznych czy też wydawanie gazety było równoznaczne z możliwością realnego przeprowadzenia inicjatywy ustawodawczej czy zmiany obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu – wymienione wyżej narzędzia, którymi dysponuje Wnioskodawca nie dają zapewnienia, że uzyskana informacja przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej Wnioskodawcy, który nie zapewnił, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa oraz innych ciał publicznych przemawia za przyjęciem, iż po stronie Wnioskodawcy nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie mu żądanej przetworzonej informacji publicznej.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 udip podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin – którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
- Jadwiga Furmaniak – kierownik w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Plik odpowiedzi
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
24-06-2021 09:22 | Kamila Karamon | dodanie wersji dostępnej cyfrowo dokumentu | Zobacz |
09-04-2021 09:10 | Joanna Kapica-Tokarczyk | poprawa formatowania dokumentu | Wersja aktualnie wyświetlana |
07-01-2021 14:21 | Joanna Kapica-Tokarczyk | aktualizacja sposobu wyświetlania linku we wniosku | Zobacz |
24-01-2019 11:09 | Joanna Kapica-Tokarczyk | utworzenie dokumentu na podstawie sprawy KP-PP-I.1431.238.2018 | Zobacz |