153. Wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczący kosztów promocji jubileuszu 700-lecia Lublina
Data utworzenia: 26-06-2017
Komórka organizacyjna rozpatrująca wniosek
Data wpływu wniosku
23-03-2017
Treść pytania
Część I
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Udostępnienia zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnieni treści tych dokumentów.
Część II
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
Jednocześnie zwracam uwagę, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i to z kilku powodów.
Obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniami istotnymi dla naszej gminy. 700-lecie Lublina to obywatelski festiwal, którego celem jest spełnienie oczekiwań mieszkańców Lublina i przyczynia się do tego, aby o naszym mieście było głośno w Polsce. Promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenia.
Fundacja Wolności jest organizacją strażniczą, która monitoruje działania organów władzy publicznej, działając w interesie publicznym. Kwestia promocji obchodów 700-leciamiasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez naszą organizację.
Poza tym, udostępnienie informacji o kosztach promocji przyczyni się do zwiększenia transparentności i przejrzystości działania Urzędu Miasta Lublin.
W nawiązaniu do pisma sygn. KP-PP-I. 1431.161.2017 z 5 kwietnia2017 r. podtrzymuję wniosek o udostępnienie informacji publicznych w zakresie:
Jednocześnie zwracam uwagę, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i to z kilku powodów.
Obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniami istotnymi dla naszej gminy. 700-lecie Lublina to obywatelski festiwal, którego celem jest spełnienie oczekiwań mieszkańców Lublina i przyczynia się do tego, aby o naszym mieście było głośno w Polsce. Promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenia.
Fundacja Wolności jest organizacją strażniczą, która monitoruje działania organów władzy publicznej, działając w interesie publicznym. Kwestia promocji obchodów 700-leciamiasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez naszą organizację.
Poza tym, udostępnienie informacji o kosztach promocji przyczyni się do zwiększenia transparentności i przejrzystości działania Urzędu Miasta Lublin.
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Udostępnienia zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnieni treści tych dokumentów.
Jednocześnie zwracam uwagę, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i to z kilku powodów.
Obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniami istotnymi dla naszej gminy. 700-lecie Lublina to obywatelski festiwal, którego celem jest spełnienie oczekiwań mieszkańców Lublina i przyczynia się do tego, aby o naszym mieście było głośno w Polsce. Promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenia.
Fundacja Wolności jest organizacją strażniczą, która monitoruje działania organów władzy publicznej, działając w interesie publicznym. Kwestia promocji obchodów 700-leciamiasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez naszą organizację.
Poza tym, udostępnienie informacji o kosztach promocji przyczyni się do zwiększenia transparentności i przejrzystości działania Urzędu Miasta Lublin.
Część III
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Udostępnienia zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnieni treści tych dokumentów.
Jednocześnie zwracam uwagę, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i to z kilku powodów.
Obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniami istotnymi dla naszej gminy. 700-lecie Lublina to obywatelski festiwal, którego celem jest spełnienie oczekiwań mieszkańców Lublina i przyczynia się do tego, aby o naszym mieście było głośno w Polsce. Promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenia.
Fundacja Wolności jest organizacją strażniczą, która monitoruje działania organów władzy publicznej, działając w interesie publicznym. Kwestia promocji obchodów 700-leciamiasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez naszą organizację.
Poza tym, udostępnienie informacji o kosztach promocji przyczyni się do zwiększenia transparentności i przejrzystości działania Urzędu Miasta Lublin.
Treść odpowiedzi
Część I
W dniu 22 marca 2017 r. wpłynął do Urzędu Miasta Lublin wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700 – lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów.
Odpowiadając na powyższe informuję, że na dzień złożenia wniosku, organ nie posiada gotowej informacji w zakresie i według kryteriów określonych we wniosku. W związku z tym żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1768) informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym wzywam do wykazania w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wymienione informacje proszę przekazać w postaci uzupełnienia do wniosku o udostępnienie żądanych informacji, podpisanego własnoręcznym podpisem lub bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Stosownie bowiem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Aby zatem móc dokonać oceny czy dany wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny konieczna jest jego identyfikacja oraz stwierdzenie, że jest on autentyczny (faktycznie istnieje). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym – w przypadku gdy okazuje się, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej – wymagane jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, a więc jego pisemny podpis na piśmie oraz adres (ewentualnie bezpieczny podpis elektroniczny).
W związku z powyższym wzywam do wykazania w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wymienione informacje proszę przekazać w postaci uzupełnienia do wniosku o udostępnienie żądanych informacji, podpisanego własnoręcznym podpisem lub bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Stosownie bowiem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Aby zatem móc dokonać oceny czy dany wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny konieczna jest jego identyfikacja oraz stwierdzenie, że jest on autentyczny (faktycznie istnieje). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym – w przypadku gdy okazuje się, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej – wymagane jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, a więc jego pisemny podpis na piśmie oraz adres (ewentualnie bezpieczny podpis elektroniczny).
Wniosek z dnia 22 marca 2017 r. przesłany droga mailową nie jest opatrzony podpisem a tym samym nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej k.p.a.). Brak ten winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie, którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W związku z powyższym działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 k.p.a. wzywam do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku z dnia 22 marca 2017 r. poprzez złożenie wniosku (podania), uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, opatrzonego własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz zawierającego adres wnoszącego podanie - w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma.
Jednocześnie informuję, iż nieusunięcie wyżej wymienionych braków wniosku w powyższym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Część II
Działając na podstawie art. 16 ust.1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez Fundację Wolności z siedzibą przy ul. Leszczyńskiego 23 w Lublinie (ujawnioną w KRS)
odmówić udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej:
W dniu 22 marca 2017 r. na adres poczty elektronicznej informacjapubliczna@lublin.eu wpłynął od Fundacji Wolności e-mail, w którym nadawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
Po przeanalizowaniu zakresu żądania Wnioskodawcy oraz posiadanych danych - organ I instancji ustalił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie całkowitego kosztu obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku jak również nie dysponował zestawieniem (wykazem) dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki w powyższym zakresie. Ocenił zatem, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dalej „uodip” informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym organ I instancji pismem znak KP-PP-I.1431.161.2017 z dnia 5 kwietnia 2017 r. wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku oraz do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia Wnioskodawca przesłał
w dniu 12 kwietnia 2017 r. (data na piśmie: 10 kwietnia 2017 r.) pismo spełniające wymagania formalne oraz zawierające informację, w czym upatruje on swój szczególnie istotny interes publiczny. W piśmie tym, Wnioskodawca wyjaśnił, że Fundacja Wolności jest lokalną organizacją strażniczą, działającą na rzecz przejrzystości i jawności w życiu publicznym,
a kwestia promocji obchodów 700-lecia miasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez Wnioskodawcę.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy uodip, jak również orzecznictwo sądów organ I instancji zważył i ustalił co następuje.
Nie budzi wątpliwości, że wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu uodip do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w uodip. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez Wnioskodawcę informacji publicznej oraz istnienia po stronie Wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie przez organ I instancji żądanych danych do kategorii informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając, że odpowiedź na pierwsze z pytań (cyt. Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?) nie stanowi przetworzenia informacji publicznej, ponieważ nie wiąże się z potrzebą wytworzenia nowego dokumentu. Dalej Wnioskodawca w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. podał, że w przypadku, gdy nie istnieje zestawienie dokumentów księgowych, wniosek dotyczył udostępnienia ich treści, co również nie wiąże się z potrzebą wytworzenia nowych dokumentów.
Biorąc jednak pod uwagę metodologię gromadzenia przez organ danych zwłaszcza w zakresie prowadzonych kont rachunkowych, sprawozdawczości budżetowej, liczby spraw oraz czynności, jakie należałoby wykonać aby przygotować żądane dane, nie można zgodzić się z twierdzeniem Wnioskodawcy, że powyższe działanie nie wiąże się z potrzebą przetworzenia informacji publicznej.
Wniosek dotyczy udostępnienia informacji o wysokości określonej przez Wnioskodawcę kategorii wydatków (koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina). Wnioskodawca domaga się ponadto przekazania zestawienia wszystkich dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienia treści tych dokumentów. Brzmienie wniosku wskazuje wprost, że bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, tak sformułowane żądanie, pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Taka ocena byłaby jednak oceną pobieżną, nie uwzględniającą zakresu czynności, jakie musiałyby być podjęte przez organ I Instancji aby zadośćuczynić żądaniu Wnioskodawcy.
Organ I instancji nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowej kwoty obejmującej jedynie wydatki w przedmiotowym zakresie, jak też nie posiada gotowego zestawienia opisanego wyżej. Nie istnieją żadne przepisy prawa, z których wynikałby dla organu administracji publicznej obowiązek prowadzenia takiego zestawienia.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z poźn. zm.) oraz ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 z późn. zm.), które określają zasady rozdysponowywania środków publicznych oraz szczegółowe zasady prowadzenia rachunkowości nie wskazują ani na definicję „promocji” ani też nie określają jaką kategorię wydatków należy zaliczać do wydatków „na promocję”. Biorąc pod uwagę przepisy podatkowe zasadnym wydaje się kwalifikacja pojęcia „promocji” do wydatków ponoszonych na reprezentację lub reklamę.
W tym miejscu należy jednak podkreślić, że jednostka nie ma ustawowego obowiązku wyodrębniania w swoich księgach rachunkowych kosztów reprezentacji i reklamy. Koszty te nie są bowiem wymienione w załączniku nr 1 do ustawy o rachunkowości w ramach kosztów działalności operacyjnej. Urząd Miasta Lublin nie ma w swoim zakładowym planie kont wyodrębnionych kont, które byłyby przypisane jedynie reprezentacji i reklamie. Tym samym nie ma również wyodrębnionego konta dotyczącego wydatków na reprezentacje i reklamę związaną z promocją obchodów wspomnianego jubileuszu. Podobnie w uchwale budżetowej wydatki takie określane są wspólnym mianem „Promocji samorządu terytorialnego – promocji miasta (por. dział 750, rozdział 7575) i obejmują wszelkie wydatki związane z ogólnie pojętą promocją miasta, w tym z obchodami jubileuszu 700-lecia Lublina.
Z powyższego wynika, że na dzień złożenia wniosku organ I instancji dysponuje jedynie ogólną kwotą wszystkich wydatków przeznaczonych na promocję miasta. Z uwagi na zasady prowadzenia rachunkowości organ nie posiada gotowego zestawienia dowodów księgowych poświadczających wymienioną przez Wnioskodawcę kategorię wydatków.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że pełna informacja, o tym że dany wydatek dotyczył jedynie „promocji obchodów jubileuszu 700-lecia” jest możliwa do uzyskania jedynie po przeanalizowaniu treści każdej umowy czy faktury dotyczącej wydatków na promocję miasta oraz porównaniu tych danych z pozycjami znajdującymi się w na kontach „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie” – w planie kont Urzędu Miasta Lublin. Tym samym ustalenie żądanej kwoty oraz opracowanie żądanego zestawienia łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności nie tylko o charakterze technicznym:
zgromadzenie wszystkich dokumentów (dowodów) księgowych oraz umów zawieranych w zakresie promocji miasta;
analiza dokumentów, a zwłaszcza treści umów, czy faktur w kontekście ustalenia, że dany wydatek dotyczył jedynie promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina;
przeprowadzenie selekcji dowodów księgowych z pominięciem tych, które nie dotyczyły wspomnianej promocji;
analiza wyselekcjonowanych w ten sposób dowodów księgowych pod kątem wyodrębnienia tylko kwot obejmujących promocję jubileuszu 700-lecia Lublina - należy bowiem pamiętać, że wiele dowodów księgowych zawiera bądź ogólnikowy opis przedmiotu zamówienia jak na przykład: „reklama w tygodniku”, bądź dotyczy różnego rodzaju działania, z których tylko jedno jest związane z przedmiotową promocją, jak na przykład: „autorskie opracowanie, edycja i korekta tekstu anglojęzycznej wersji katalogu „Najważniejsze wydarzenia kulturalne” i ulotki „700 lat Miasta Lublin” -
w takim przypadku należy dokonać obliczenia w celu ustalenia jaka kwota wynikająca z faktury/rachunku jest kwotą rzeczywiście przeznaczoną na promocję jubileuszu 700-lecia miasta, w tym wypadku na druk ulotek.
sporządzenie zestawienia wszystkich wybranych w opisany wyżej sposób dowodów księgowych zawierającego informacje czego dotyczył każdy dokument – wiąże się to z koniecznością wytworzenia opisu przedmiotu każdego dowodu księgowego i kwoty poniesionej na przedmiotową promocję;
w przypadku uwzględnienia żądania udostępnienia treści wymienionych dowodów księgowych koniczna byłaby analiza treści każdego dowodu w celu oceny występowania w niej tajemnic ustawowo chronionych (np. tajemnicy bankowej) lub danych osobowych a w tym danych stanowiących prywatność osoby fizycznej oraz konieczności anonimizacji takich danych - należy bowiem pamiętać, że o tym, czy określona informacja należy do sfery prywatności jednostki, czy też dotyczy działalności publicznej, decyduje aktualny i faktyczny charakter działań i zachowań, do których informacja ta się odnosi;
dokonanie anonimizacji oraz ewentualne sporządzenie kopii lub udostępnienie informacji składających się na treść przedmiotowych dowodów księgowych.
Organ I instancji ustalił, że powyższe działanie należy przeprowadzić we wszystkich komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin realizujących zadania w zakresie promocji miasta. Podkreślenia wymaga fakt, że dokonując powyższych obliczeń, analiz, zestawień, anonimizowania i kopiowania dokumentów należy wziąć pod uwagę wydatki realizowane
w bliżej nieokreślonym przez Wnioskodawcę zakresie czasowym, co znacznie poszerza obszar analizy.
Zasadnicze jednak działanie w procesie wyłaniania kwot wydatków określonych przez Wnioskodawcę oraz przygotowanie zestawienia dokumentów księgowych poświadczających poniesienie tych wydatków opierałoby się na analizie wymienionych materiałów źródłowych, ocenie konkretnych okoliczności realizacji danego wydatku, a także stosownych obliczeniach zmierzających do wyodrębnienia wnioskowanych kwot oraz zaangażowaniu analitycznym
w procesie ustalania danych podlegających anonimizacji, jak również w wytworzenie opisu przedmiotu każdego dokumentu księgowego. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie ilościowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie do modyfikacji technicznej lub prostych operacji na danych zgromadzonych
w systemach komputerowych lub dokumentacji tradycyjnej czy też prostym wyszukaniu, jak twierdzi Wnioskodawca, ale wręcz przeciwnie, wiąże się z koniecznością podjęcia czynności analitycznych i interpretacyjnych w celu obliczenia żądanych kwot i ustalenia oraz zakresu danych osobowych, danych stanowiących prywatność osoby fizycznej czy innych danych stanowiących tajemnice ustawowo chronione. W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci konkretnej kwoty wydatków poniesionych jedynie na promocję obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina oraz sporządzenia zestawienia dokumentów księgowych poświadczających te wydatki, która nie wynikałaby z treści żadnej jednostkowej informacji.
Gdyby przyjąć za prawidłową argumentację Wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną i wymaga jedynie prostego wyszukania w zbiorze posiadanych przez organ danych należałoby uznać w konsekwencji, że przedmiotowy wniosek jest niezasadny ponieważ w Biuletynie Informacji Publicznej jest publikowany wykaz wszystkich umów (wraz z kwotami) zawieranych w Urzędzie Miasta Lublin, w tym dotyczących promocji jubileuszu 700-lecia Lublina, a funkcjonująca w zakresie rejestru umów wyszukiwarka umożliwiłaby proste i samodzielne wyszukanie przez Wnioskodawcę interesujących go kwot. Z informacji posiadanych przez organ I instancji wynika, że Wnioskodawca posiada wiedzę w zakresie funkcjonowania wymienionego rejestru umów i publikowanych w jego zakresie danych. Wnioskodawca złożył jednak wniosek, domagając się określonych danych, co dodatkowo uzasadnia konieczność przetworzenia informacji prostych.
Ponadto, sporządzenie żądanych przez Wnioskodawcę wykazów wiązałaby się z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi, co mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Oczywistym jest zatem, że nie dysponując gotowymi informacjami o żądanej treści, organ, dla ich wytworzenia, musiałby dokonać swoistego zestawienia poszczególnych wydatków, ich analizy pod kątem celu wydatku, a następnie określonego działania matematycznego celem obliczenia właściwej wartości danej kategorii kosztów. Świadczy to niewątpliwie o konieczności przetworzenia informacji na potrzeby wniosku Fundacji Wolności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 marca 2015 r. II SA/Lu 984/14).
Zważywszy na powyższe okoliczności oraz przepisy uodip, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ I instancji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.
Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem Wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla Wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany
do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami analitycznymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 stwierdził, że łączenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji jest znacznym zawężeniem tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,
że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez Wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby Wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ I instancji w związku z żądaniem Wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ I instancji wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do obliczenia żądanych kwot i sporządzenia przedmiotowego zestawienia. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym znacznym zaangażowaniem intelektualnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie organu I instancji przedstawione przez Wnioskodawcę – Fundację Wolności, informacje nie uprawdopodabniają, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu. Argumentacja Wnioskodawcy sprowadza się bowiem do wskazania, iż żąda udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dla realizacji celów statutowych Fundacji Wolności, jako organizacji pożytku publicznego, działającej na rzecz przejrzystości i jawności w życiu publicznym. Ponadto, Wnioskodawca swój szczególnie istotny interes publiczny upatruje w tym, że obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniem istotnym dla Gminy Lublin, a promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenie.
W przedmiotowym piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. Wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Z przytoczonych wyżej argumentów nie wynika, aby Wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania wnioskowanych danych dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Wskazana przez Wnioskodawcę okoliczność, że informacje objęte wnioskiem budzą zainteresowanie mieszkańców Lublina nie świadczy o szczególnym istotnym interesie publicznym, a jedynie o interesie publicznym w uzyskaniu informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił jednak, iż ma on faktyczną możliwość do wykorzystania i uczynienia z uzyskanej informacji publicznej realne narzędzie wpływania na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej. Nawet przy założeniu, że Wnioskodawca, w trakcie prowadzenia działalności statutowej, przekaże szerszemu ogółowi żądaną informację – działanie takie można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Proces zaś przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi zawsze znajdować uzasadnienie
w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Fundacja Wolności nie wskazała, w jaki konkretny sposób, niedostępny dla każdego innego podmiotu, zamierza użyć udostępnione informacje dla poprawy funkcjonowania organów władzy bądź też jakie konkretne działanie z wykorzystaniem uzyskanej informacji przetworzonej zostanie podjęte i jakie są zamierzone przez Fundację Wolności efekty w postaci poprawy np.: dysponowania środkami publicznymi czy też poprawy administracji publicznej.
Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było ono jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań uodip, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). W wyroku z dnia 5 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
W świetle powyższego organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej kosztu promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku oraz zestawienia dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy, nie wpłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji decyzji.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 uodip dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
z up. Prezydenta Miasta Lublin
Krzysztof Komorski
Zastępca Prezydenta ds. Kultury, Sportu
i Relacji Zewnętrznych
Część III
Decyzja
w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej
Działając na podstawie art. 16 ust.1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez Fundację Wolności z siedzibą przy ul. Leszczyńskiego 23 w Lublinie (ujawnioną w KRS)
orzekam:
odmówić udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów.
Uzasadnienie
W dniu 22 marca 2017 r. na adres poczty elektronicznej informacjapubliczna@lublin.eu wpłynął od Fundacji Wolności e-mail, w którym nadawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania Wnioskodawcy oraz posiadanych danych - organ I instancji ustalił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie całkowitego kosztu obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku jak również nie dysponował zestawieniem (wykazem) dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki w powyższym zakresie. Ocenił zatem, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dalej „uodip” informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym organ I instancji pismem znak KP-PP-I.1431.161.2017 z dnia 5 kwietnia 2017 r. wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku oraz do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia Wnioskodawca przesłał
w dniu 12 kwietnia 2017 r. (data na piśmie: 10 kwietnia 2017 r.) pismo spełniające wymagania formalne oraz zawierające informację, w czym upatruje on swój szczególnie istotny interes publiczny. W piśmie tym, Wnioskodawca wyjaśnił, że Fundacja Wolności jest lokalną organizacją strażniczą, działającą na rzecz przejrzystości i jawności w życiu publicznym,
a kwestia promocji obchodów 700-lecia miasta budzi zainteresowanie mieszkańców Lublina, co potwierdzają wypowiedzi w internecie oraz sygnały otrzymywane przez Wnioskodawcę.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy uodip, jak również orzecznictwo sądów organ I instancji zważył i ustalił co następuje.
Nie budzi wątpliwości, że wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu uodip do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w uodip. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez Wnioskodawcę informacji publicznej oraz istnienia po stronie Wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie przez organ I instancji żądanych danych do kategorii informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając, że odpowiedź na pierwsze z pytań (cyt. Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?) nie stanowi przetworzenia informacji publicznej, ponieważ nie wiąże się z potrzebą wytworzenia nowego dokumentu. Dalej Wnioskodawca w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. podał, że w przypadku, gdy nie istnieje zestawienie dokumentów księgowych, wniosek dotyczył udostępnienia ich treści, co również nie wiąże się z potrzebą wytworzenia nowych dokumentów.
Biorąc jednak pod uwagę metodologię gromadzenia przez organ danych zwłaszcza w zakresie prowadzonych kont rachunkowych, sprawozdawczości budżetowej, liczby spraw oraz czynności, jakie należałoby wykonać aby przygotować żądane dane, nie można zgodzić się z twierdzeniem Wnioskodawcy, że powyższe działanie nie wiąże się z potrzebą przetworzenia informacji publicznej.
Wniosek dotyczy udostępnienia informacji o wysokości określonej przez Wnioskodawcę kategorii wydatków (koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina). Wnioskodawca domaga się ponadto przekazania zestawienia wszystkich dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienia treści tych dokumentów. Brzmienie wniosku wskazuje wprost, że bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, tak sformułowane żądanie, pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Taka ocena byłaby jednak oceną pobieżną, nie uwzględniającą zakresu czynności, jakie musiałyby być podjęte przez organ I Instancji aby zadośćuczynić żądaniu Wnioskodawcy.
Organ I instancji nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowej kwoty obejmującej jedynie wydatki w przedmiotowym zakresie, jak też nie posiada gotowego zestawienia opisanego wyżej. Nie istnieją żadne przepisy prawa, z których wynikałby dla organu administracji publicznej obowiązek prowadzenia takiego zestawienia.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z poźn. zm.) oraz ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 z późn. zm.), które określają zasady rozdysponowywania środków publicznych oraz szczegółowe zasady prowadzenia rachunkowości nie wskazują ani na definicję „promocji” ani też nie określają jaką kategorię wydatków należy zaliczać do wydatków „na promocję”. Biorąc pod uwagę przepisy podatkowe zasadnym wydaje się kwalifikacja pojęcia „promocji” do wydatków ponoszonych na reprezentację lub reklamę.
W tym miejscu należy jednak podkreślić, że jednostka nie ma ustawowego obowiązku wyodrębniania w swoich księgach rachunkowych kosztów reprezentacji i reklamy. Koszty te nie są bowiem wymienione w załączniku nr 1 do ustawy o rachunkowości w ramach kosztów działalności operacyjnej. Urząd Miasta Lublin nie ma w swoim zakładowym planie kont wyodrębnionych kont, które byłyby przypisane jedynie reprezentacji i reklamie. Tym samym nie ma również wyodrębnionego konta dotyczącego wydatków na reprezentacje i reklamę związaną z promocją obchodów wspomnianego jubileuszu. Podobnie w uchwale budżetowej wydatki takie określane są wspólnym mianem „Promocji samorządu terytorialnego – promocji miasta (por. dział 750, rozdział 7575) i obejmują wszelkie wydatki związane z ogólnie pojętą promocją miasta, w tym z obchodami jubileuszu 700-lecia Lublina.
Z powyższego wynika, że na dzień złożenia wniosku organ I instancji dysponuje jedynie ogólną kwotą wszystkich wydatków przeznaczonych na promocję miasta. Z uwagi na zasady prowadzenia rachunkowości organ nie posiada gotowego zestawienia dowodów księgowych poświadczających wymienioną przez Wnioskodawcę kategorię wydatków.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że pełna informacja, o tym że dany wydatek dotyczył jedynie „promocji obchodów jubileuszu 700-lecia” jest możliwa do uzyskania jedynie po przeanalizowaniu treści każdej umowy czy faktury dotyczącej wydatków na promocję miasta oraz porównaniu tych danych z pozycjami znajdującymi się w na kontach „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie” – w planie kont Urzędu Miasta Lublin. Tym samym ustalenie żądanej kwoty oraz opracowanie żądanego zestawienia łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności nie tylko o charakterze technicznym:
zgromadzenie wszystkich dokumentów (dowodów) księgowych oraz umów zawieranych w zakresie promocji miasta;
analiza dokumentów, a zwłaszcza treści umów, czy faktur w kontekście ustalenia, że dany wydatek dotyczył jedynie promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina;
przeprowadzenie selekcji dowodów księgowych z pominięciem tych, które nie dotyczyły wspomnianej promocji;
analiza wyselekcjonowanych w ten sposób dowodów księgowych pod kątem wyodrębnienia tylko kwot obejmujących promocję jubileuszu 700-lecia Lublina - należy bowiem pamiętać, że wiele dowodów księgowych zawiera bądź ogólnikowy opis przedmiotu zamówienia jak na przykład: „reklama w tygodniku”, bądź dotyczy różnego rodzaju działania, z których tylko jedno jest związane z przedmiotową promocją, jak na przykład: „autorskie opracowanie, edycja i korekta tekstu anglojęzycznej wersji katalogu „Najważniejsze wydarzenia kulturalne” i ulotki „700 lat Miasta Lublin” -
w takim przypadku należy dokonać obliczenia w celu ustalenia jaka kwota wynikająca z faktury/rachunku jest kwotą rzeczywiście przeznaczoną na promocję jubileuszu 700-lecia miasta, w tym wypadku na druk ulotek.
sporządzenie zestawienia wszystkich wybranych w opisany wyżej sposób dowodów księgowych zawierającego informacje czego dotyczył każdy dokument – wiąże się to z koniecznością wytworzenia opisu przedmiotu każdego dowodu księgowego i kwoty poniesionej na przedmiotową promocję;
w przypadku uwzględnienia żądania udostępnienia treści wymienionych dowodów księgowych koniczna byłaby analiza treści każdego dowodu w celu oceny występowania w niej tajemnic ustawowo chronionych (np. tajemnicy bankowej) lub danych osobowych a w tym danych stanowiących prywatność osoby fizycznej oraz konieczności anonimizacji takich danych - należy bowiem pamiętać, że o tym, czy określona informacja należy do sfery prywatności jednostki, czy też dotyczy działalności publicznej, decyduje aktualny i faktyczny charakter działań i zachowań, do których informacja ta się odnosi;
dokonanie anonimizacji oraz ewentualne sporządzenie kopii lub udostępnienie informacji składających się na treść przedmiotowych dowodów księgowych.
Organ I instancji ustalił, że powyższe działanie należy przeprowadzić we wszystkich komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin realizujących zadania w zakresie promocji miasta. Podkreślenia wymaga fakt, że dokonując powyższych obliczeń, analiz, zestawień, anonimizowania i kopiowania dokumentów należy wziąć pod uwagę wydatki realizowane
w bliżej nieokreślonym przez Wnioskodawcę zakresie czasowym, co znacznie poszerza obszar analizy.
Zasadnicze jednak działanie w procesie wyłaniania kwot wydatków określonych przez Wnioskodawcę oraz przygotowanie zestawienia dokumentów księgowych poświadczających poniesienie tych wydatków opierałoby się na analizie wymienionych materiałów źródłowych, ocenie konkretnych okoliczności realizacji danego wydatku, a także stosownych obliczeniach zmierzających do wyodrębnienia wnioskowanych kwot oraz zaangażowaniu analitycznym
w procesie ustalania danych podlegających anonimizacji, jak również w wytworzenie opisu przedmiotu każdego dokumentu księgowego. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie ilościowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie do modyfikacji technicznej lub prostych operacji na danych zgromadzonych
w systemach komputerowych lub dokumentacji tradycyjnej czy też prostym wyszukaniu, jak twierdzi Wnioskodawca, ale wręcz przeciwnie, wiąże się z koniecznością podjęcia czynności analitycznych i interpretacyjnych w celu obliczenia żądanych kwot i ustalenia oraz zakresu danych osobowych, danych stanowiących prywatność osoby fizycznej czy innych danych stanowiących tajemnice ustawowo chronione. W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci konkretnej kwoty wydatków poniesionych jedynie na promocję obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina oraz sporządzenia zestawienia dokumentów księgowych poświadczających te wydatki, która nie wynikałaby z treści żadnej jednostkowej informacji.
Gdyby przyjąć za prawidłową argumentację Wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną i wymaga jedynie prostego wyszukania w zbiorze posiadanych przez organ danych należałoby uznać w konsekwencji, że przedmiotowy wniosek jest niezasadny ponieważ w Biuletynie Informacji Publicznej jest publikowany wykaz wszystkich umów (wraz z kwotami) zawieranych w Urzędzie Miasta Lublin, w tym dotyczących promocji jubileuszu 700-lecia Lublina, a funkcjonująca w zakresie rejestru umów wyszukiwarka umożliwiłaby proste i samodzielne wyszukanie przez Wnioskodawcę interesujących go kwot. Z informacji posiadanych przez organ I instancji wynika, że Wnioskodawca posiada wiedzę w zakresie funkcjonowania wymienionego rejestru umów i publikowanych w jego zakresie danych. Wnioskodawca złożył jednak wniosek, domagając się określonych danych, co dodatkowo uzasadnia konieczność przetworzenia informacji prostych.
Ponadto, sporządzenie żądanych przez Wnioskodawcę wykazów wiązałaby się z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi, co mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Oczywistym jest zatem, że nie dysponując gotowymi informacjami o żądanej treści, organ, dla ich wytworzenia, musiałby dokonać swoistego zestawienia poszczególnych wydatków, ich analizy pod kątem celu wydatku, a następnie określonego działania matematycznego celem obliczenia właściwej wartości danej kategorii kosztów. Świadczy to niewątpliwie o konieczności przetworzenia informacji na potrzeby wniosku Fundacji Wolności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 marca 2015 r. II SA/Lu 984/14).
Zważywszy na powyższe okoliczności oraz przepisy uodip, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ I instancji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.
Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem Wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla Wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany
do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami analitycznymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 stwierdził, że łączenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji jest znacznym zawężeniem tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,
że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez Wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby Wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ I instancji w związku z żądaniem Wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ I instancji wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do obliczenia żądanych kwot i sporządzenia przedmiotowego zestawienia. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym znacznym zaangażowaniem intelektualnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie organu I instancji przedstawione przez Wnioskodawcę – Fundację Wolności, informacje nie uprawdopodabniają, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu. Argumentacja Wnioskodawcy sprowadza się bowiem do wskazania, iż żąda udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dla realizacji celów statutowych Fundacji Wolności, jako organizacji pożytku publicznego, działającej na rzecz przejrzystości i jawności w życiu publicznym. Ponadto, Wnioskodawca swój szczególnie istotny interes publiczny upatruje w tym, że obchody jubileuszu 700-lecia nadania praw miejskich są wydarzeniem istotnym dla Gminy Lublin, a promocja tego wydarzenia ma tu kluczowe znaczenie.
W przedmiotowym piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r. Wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Z przytoczonych wyżej argumentów nie wynika, aby Wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania wnioskowanych danych dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Wskazana przez Wnioskodawcę okoliczność, że informacje objęte wnioskiem budzą zainteresowanie mieszkańców Lublina nie świadczy o szczególnym istotnym interesie publicznym, a jedynie o interesie publicznym w uzyskaniu informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił jednak, iż ma on faktyczną możliwość do wykorzystania i uczynienia z uzyskanej informacji publicznej realne narzędzie wpływania na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej. Nawet przy założeniu, że Wnioskodawca, w trakcie prowadzenia działalności statutowej, przekaże szerszemu ogółowi żądaną informację – działanie takie można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Proces zaś przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi zawsze znajdować uzasadnienie
w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Fundacja Wolności nie wskazała, w jaki konkretny sposób, niedostępny dla każdego innego podmiotu, zamierza użyć udostępnione informacje dla poprawy funkcjonowania organów władzy bądź też jakie konkretne działanie z wykorzystaniem uzyskanej informacji przetworzonej zostanie podjęte i jakie są zamierzone przez Fundację Wolności efekty w postaci poprawy np.: dysponowania środkami publicznymi czy też poprawy administracji publicznej.
Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było ono jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań uodip, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). W wyroku z dnia 5 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
W świetle powyższego organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej kosztu promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku oraz zestawienia dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy, nie wpłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 uodip dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Joanna Żytkowska - Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
z up. Prezydenta Miasta Lublin
Krzysztof Komorski
Zastępca Prezydenta ds. Kultury, Sportu
i Relacji Zewnętrznych
Część III
Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- Jaki był koszt promocji obchodów jubileuszu 700-lecia Lublina do dnia rozpatrzenia wniosku?
- Zestawienie dokumentów księgowych, poświadczających poniesione wydatki lub udostępnienie treści tych dokumentów informuję, że kwestia udostępnienia powyższej informacji publicznej przetworzonej na wniosek Fundacji Wolności była już przedmiotem sprawy administracyjnej znak: KP-PP-I.1431.161.2017.
Wymieniona sprawa została zakończona wydaniem w dniu 22 maja 2017 r. decyzji administracyjnej, od której stronie służy odwołanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podmiot udostępniający informację: Urząd Miasta Lublin
Odpowiedzialny za treść informacji: Sak-Łapińska Beata
Wytworzył informację: Żytkowska Joanna
Czas wytworzenia informacji: 23-06-2017
Informację wprowadził: Sak-Łapińska Beata
Czas udostępnienia informacji/modyfikacji: 2021-02-22 10:03:30
Ostatnio modyfikował: Joanna Kapica-Tokarczyk
Wersja: 2
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
22-02-2021 10:03 | Joanna Kapica-Tokarczyk | poprawa formatowania dokumentu | Wersja aktualnie wyświetlana |
26-06-2017 | Beata Sak-Łapińska | Utworzenie dokumentu | Zobacz |