Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "przesłania skanów wszystkich decyzji administracyjnych w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego wydanych przez organ administracji publicznej - Prezydenta Miasta Lublin - w latach 2014-2018".
Treść odpowiedzi
Część I
Organ, do którego skierowano wnioski, doszedł do przekonania, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Należy mieć bowiem na uwadze, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.
W ramach przedmiotowych wniosków wnosi Wnioskodawca o udostępnienie skanów wszystkich decyzji administracyjnych w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego wydanych przez Prezydenta Miasta Lublin w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 listopada 2018 r. Organ, na dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotowym zbiorem decyzji tego rodzaju oraz pozbawionych danych chronionych. Przygotowanie żądanych informacji z tak szerokiego zakresu czasowego (5 lat), niewątpliwie wymaga bardzo dużego nakładu pracy zakłócającego normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe przesądza zatem o przetworzonym charakterze żądanej informacji.
Udostępnienie zaś takiej informacji jest możliwe po spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) – dalej „u.d.i.p.”, tj. wykazaniu istnienia po stronie Wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji. Zgodnie z cyt. przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego.
Biorąc powyższe pod uwagę wzywam Panią do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, ponieważ tylko ustalenie, że Wnioskodawca, w chwili składania wniosku, posiada indywidualne, realne oraz konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj.: uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej pozwala na udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.
Wymienione wyżej informacje, tj. wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego występującego po stronie Wnioskodawcy – proszę przekazać w postaci uzupełnienia do wniosków o udostępnienie żądanych informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania.
Jednocześnie informuję, że wobec powyższych okoliczności sprawy, przedmiotowe wnioski zostaną załatwione w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p, tj.: w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Część II
DECYZJA W SPRAWIE ODMOWY UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
Działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez ... – adres do doręczeń: ...
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie: przesłania skanów wszystkich decyzji administracyjnych w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego wydanych przez organ administracji publicznej – Prezydenta Miasta Lublin – w okresie od dnia 01.01.2014 r. do dnia 30.11.2018 r..
Uzasadnienie
W dniu 16 grudnia 2018 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął, sformułowany w pięciu przesyłkach mailowych, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: przesłania skanów wszystkich decyzji administracyjnych w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego wydanych przez organ administracji publicznej – Prezydenta Miasta Lublin – w okresie od dnia 01.01.2014 r. do dnia 30.11.2018 r. (jedna przesyłka mailowa dotyczyła udostępnienia wymienionych danych w stosunku do jednego roku kalendarzowego).
Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Lublin – organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – poinformował Wnioskodawczynię, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ bowiem ustalił, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku nie dysponował gotową informacją w postaci zbioru decyzji w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego oraz pozbawionych danych chronionych. Organ jednocześnie ocenił, iż przygotowanie żądanych informacji z tak szerokiego zakresu czasowego (5 lat) niewątpliwie wymaga bardzo dużego nakładu pracy zakłócającego normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Wnioskodawczyni została również poinformowana, że udostępnienie żądanej informacji jest możliwe po spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. tj. po wykazaniu istnienia po stronie Wnioskodawczyni szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji.
Wobec powyższego organ zobowiązany do udostępnienia informacji w tym samym piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. wezwał Wnioskodawczynię do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wnioskodawczyni przesłała pismo (data wpływu: 3 stycznia 2019 r.), w którym zakwestionowała fakt zakwalifikowania przez organ żądanej przez niego informacji publicznej do kategorii informacji przetworzonej, stwierdzając jednocześnie, iż wystosowane przez organ wezwanie jest całkowicie bezpodstawne.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, przepisy u.d.i.p., jak również orzecznictwo sądów, organ zobowiązany do udostępnienia informacji zważył i ustalił, co następuje.
W ocenie organu wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w cyt. ustawie. Nie budzi jednak wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej udzielenia, a tym bardziej w formie i treści wskazanej we wniosku.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się ostatecznie do ustalenia charakteru żądanej przez Wnioskodawczynię informacji publicznej oraz istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Złożony w dniu 16 grudnia 2018 r. wniosek dotyczy przesłania, na wskazany przez Wnioskodawczynię adres poczty elektronicznej, skanów wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego, wydanych przez Prezydenta Miasta Lublin w okresie od dnia 01.01.2014 r. do dnia 30.11.2018 r. Jednakże wbrew twierdzeniom Wnioskodawczyni, tak sformułowane żądanie tylko pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Taka ocena byłaby jednak oceną pobieżną, nie uwzględniającą zakresu czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez organ aby zadośćuczynić żądaniu Wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie realizacja żądania Wnioskodawczyni sprowadza się w istocie do sporządzenia – nieposiadanego przez organ w gotowej postaci – zbioru decyzji, określonego przez Wnioskodawczynię rodzaju tj. zbioru wszystkich decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta Miasta Lublin w latach 2014 – 2018 w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego, pozbawionych danych prawnie chronionych.
Co istotne, przygotowanie żądanego przez Wnioskodawczynię zbioru wymaga podjęcia dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych. Niezbędne staje się bowiem dokonanie szczegółowej weryfikacji akt każdej sprawy w celu wyselekcjonowania wszystkich zapadłych decyzji o wymeldowanie z pobytu stałego, a następnie dokonanie czynności usunięcia danych chronionych prawem tj. anonimizacji. W tym miejscu wskazuję, że przedmiotowe żądanie dotyczy bardzo szerokiego zakresu czasowego, obejmującego okres aż 5 lat (lata 2014 – 2018), a tym samym konieczne stałoby się także dokonanie kwerendy archiwalnych dokumentów, co wymaga użycia dodatkowych sił i środków.
Sporządzenie żądanych przez Wnioskodawczynię informacji wiązałoby się niewątpliwie z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi, co negatywnie wpłynęłoby na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Wstępna analiza posiadanej przez organ dokumentacji wskazuje, że specjalnie oddelegowani pracownicy merytoryczni musieliby poświęcić na realizację przedmiotowego zadania co najmniej 141 dni roboczych pracy. Obliczenia dokonano bez przerw, licząc dzień pracy jako 8 godzin pracy ciągłej.
Opracowanie żądanego zbioru łączyłoby się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności nie tylko o charakterze technicznym, polegających w szczególności na:
- wystąpieniu do archiwum zakładowego o udostępnienie i przygotowanie do przewozu dokumentów akt spraw zarchiwizowanych za rok 2013 (w zakresie spraw wszczętych w 2013 r., a zakończonych wydaniem decyzji w 2014 r.) oraz za rok 2014 r. Stosownie do § 63 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14 poz. 67 z późn. zm.) teczki aktowe spraw zakończonych są przekazywane do archiwum zakładowego. Niezbędny czas na wykonanie powyższego zadania to: 2 dni robocze;
- zorganizowaniu transportu całości zgromadzonej dokumentacji do właściwej komórki merytorycznej Urzędu (w tym załadunek i rozładunek). Czas niezbędny na realizację powyższego zadania to: 2 dni robocze;
- przejrzeniu przez pracowników merytorycznych 4.745 akt spraw, które prowadzone były w okresie od 01.01.2013 r. do 30.11.2018 r. oraz poddaniu ich analizie w kontekście ustalenia, w których z nich wydano decyzję administracyjną o wymeldowanie z pobytu stałego. Czas niezbędny na realizację tego zadania to ok. 99 dni roboczych, przy założeniu, że szacunkowy czas na analizę jednej teczki akt sprawy wyniósłby 10 minut;
- wypięciu, zeskanowaniu i ponownemu wpięciu żądanych decyzji administracyjnych. Czas niezbędny na realizację tego zadania to ok. 38 dni roboczych, przy założeniu, że czas poświęcony na jedną decyzję wyniesie 10 minut;
- dokonaniu analizy treści poszczególnych decyzji w celu oceny występowania w niej danych osobowych, w tym danych stanowiących prywatność osoby fizycznej oraz konieczność anonimizacji takich danych w sposób nie naruszający dóbr prawnie chronionych. W tym miejscu wskazuję, że wydawane w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego decyzje liczą przeciętnie od 2 do 5 stron, dlatego można przyjąć, że proces anonimizacji jednej takiej decyzji zająłby jednemu pracownikowi merytorycznemu ok. 10 minut. Nie ulega wątpliwości, że anonimizacja stanowi złożony i czasochłonny proces, który polega na przetworzeniu treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych. Jest swoistym kompromisem pomiędzy udostępnianiem informacji celem jej upublicznienia a potrzebą przestrzegania obowiązujących norm prawnych gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości. W treści decyzji mogą występuje wiele danych chronionych takich jak: imiona i nazwiska, identyfikatory np. PESEL, nazwy miejscowości, oznaczenia geograficzne, adresy czy dane pozwalające na identyfikację innych osób występujących w sprawie (np. świadków), ale także opisy zdarzeń, zachowań, stanu zdrowia oraz sytuacji rodzinnych czy ekonomicznych stron, których ujawnienie mogłoby prowadzić do naruszenia zasad ochrony danych osobowych i prawa do prywatności. Z tych też racji analiza decyzji pod kątem występowania danych chronionych czy wrażliwych musiałaby się odbywać ze szczególną dbałością i ostrożnością.
Z powyższych okoliczności wynika, że proces wyłaniania wydanych decyzji w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego opierałby się na analizie materiałów źródłowych, a także zaangażowaniu intelektualnym w procesie ustalania danych podlegających anonimizacji. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie czasowy i ilościowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie do modyfikacji technicznej lub prostych operacji na zgromadzonych danych, a wręcz przeciwnie, wiąże się z koniecznością podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych. Udzielenie żądanej informacji wymagałoby zaangażowania co najmniej kilku pracowników merytorycznych organu na dłuższy okres, co w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie przez ten organ zadań. Z racji występowania w decyzjach o wymeldowanie wielu danych wrażliwych, działań anonimizacyjnych musieliby dokonywać pracownicy merytoryczni prowadzący postępowania o wymeldowanie – oni bowiem z racji zaangażowania w szczegóły i charakterystykę tych spraw i ich stron, posiadają największą wiedzę i możliwości w zakresie ustalenia, jaki zakres danych w decyzji podlegałby ochronie (anonimizacji). Specyfika decyzji administracyjnych powoduje, że często zawierają one nie tylko dane stron postępowania, lecz również innych osób np. świadków. Wykonywane przez pracowników czynności związane z realizacją przedmiotowego wniosku niewątpliwie wymagałaby niezwykle uważnego przeczytania uzasadnień tych decyzji celem ochrony danych – przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom Wnioskodawczyni. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazany zakres czynności nie może być uznany za „zwykły”. Biorąc pod uwagę stopień zabsorbowania organu w realizacją przedmiotowego wniosku - zaakceptowanie innego stanowiska godziłoby w zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W efekcie przeprowadzenia wyżej wspomnianych czynności zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci zbioru decyzji wydanych w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego oraz pozbawionych danych chronionych. Co istotne, do jego sporządzenia konieczne byłoby sięgnięcie do ogromnej ilości materiałów źródłowych, pochodzących z okresu aż 5 lat (lata 2013 – 2018).
Wskazać również należy, że zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, w tak szerokim zakresie, w praktyce doprowadziłoby do czasowego paraliżu funkcjonowania części Urzędu i zaburzyłoby proces realizacji ustawowo określonych zadań. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że część dokumentacji została przekazana do archiwum zakładowego, a jej pozyskanie wymagać będzie użycia dodatkowych sił i środków. Ponadto wyłączenie z bieżącej pracy pracowników merytorycznych na okres co najmniej 141 dni roboczych niewątpliwie zakłóciłoby wykonywanie powierzonych zadań.
Konieczność podjęcia wymienionych czynności, jakie są wymagane dla udostępnienia żądanych we wniosku informacji oznacza poważne zaangażowanie pracowników Urzędu w pracę, która polega na przeprowadzeniu analiz i szeregu innych czynności. Powyższe działania wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji pracowników Urzędu.
Zważywszy na powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy u.d.i.p., a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jakkolwiek na gruncie obowiązującego prawa – informacja przetworzona nie posiada definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.
Zauważyć należy, iż uzyskanie przez wnioskodawcę żądanych informacji musi wiązać się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona1.
Za informację publiczną przetworzoną należy uznać taką informację publiczną, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste2.
Z informacją publiczną przetworzoną mamy również do czynienia w przypadku szerokiego zakresu wniosku wymagającego zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, które to działania mogą wymagać przedsięwzięcia takich środków organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
W wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że „w przypadku wniosków o tak obszernym zakresie przedmiotowym, jak w rozpoznawanej sprawie, już samo precyzyjne ustalenie ilości żądanych danych oraz opracowanie szczegółowego zestawienia kosztów (finansowych bądź osobowych) może wpłynąć negatywnie na wypełnianie przez organ jego podstawowych zadań. W sytuacji, gdy adresatem wniosku jest prezydent miasta, a wniosek obejmuje żądanie udostępnienia wszystkich umów, w których stroną jest nie tylko prezydent, ale również kierowany przez niego urząd bądź gmina, podpisanych w okresie ostatnich pięciu lat, doświadczenie życiowe i logika wskazują na potencjalnie znaczną objętość takiej informacji publicznej. Udostępnienie tego typu informacji publicznej, w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, mogłoby zagroziłoby ciągłości realizacji zasadniczych zadań powierzonych organowi. To właśnie czynności takie jak wyszukanie, selekcja i analiza dużej ilości dokumentów przesądzają o przetworzonym charakterze żądanej informacji, a nie czynność ich skopiowania, która finalizuje tylko całą procedurę. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, wyszukanie, przygotowanie, a następnie skopiowanie takiej ilości dokumentów w istocie stanowiłoby czynność usługową, a nie czynność z zakresu udostępniania informacji publicznej3”.
Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami analitycznymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze koncepcyjnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
Ponadto wskazać należy, iż proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, a więc ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Wynika z tego, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów, lecz obejmuje np. całość dokumentów wytworzonych przez tę instytucję w pewnym okresie czasu czy w określonej kategorii spraw4.
Uwzględnienie stanowiska orzecznictwa oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że informacja publiczna, o której udostępnienie zwraca się Wnioskodawczyni stanowi informację publiczną przetworzoną, ponieważ zostały spełnione wszystkie wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanki uznania jej za taką informację. Udostępnienie żądanej informacji wymagałoby analizy w sposób indywidualny materiałów źródłowych, w kontekście ustalenia, w których ze spraw wydana została decyzja o wymeldowanie z pobytu stałego. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być zatem poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem koncepcyjnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych, a także zaangażowaniu intelektualnym w procesie ustalania danych podlegających anonimizacji. Ponadto udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań, bowiem wymagałoby to zaangażowania pracowników merytorycznych, które to niewątpliwie zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie Urzędu. Spełnione zostały zatem przesłanki wymagane do uznania wnioskowanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną.
W tym stanie rzeczy organ przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania5.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie
w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc – ogólnie rzecz ujmując – istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu6.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego7.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego8.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Wnioskodawca musi tym samym wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Zobowiązany zatem jest do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.
W przedmiotowej sprawie Wnioskodawczyni w żaden sposób nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie uprawdopodobnił, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. W odpowiedzi na pismo z dnia 27 grudnia 2018 r., w którym to organ wezwał ją do jego wykazania, zakwestionowała fakt zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej oraz stwierdziła, że wystosowane przez organ żądanie jest bezpodstawne. Wnioskodawczyni tym samym nie wyjaśniła, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.
Z treści wniosku nie wynika również, aby Wnioskodawczyni dysponowała swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji – wykorzystania uzyskanych informacji dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Wnioskodawczyni nie określiła też, jaki jest związek jej subiektywnego spojrzenia z interesem publicznym rozumianym jako dobro ogółu. Oczywiście, Wnioskodawczyni do takiego stanowiska była uprawniona, ponieważ to na organie, do którego kierowane jest żądanie spoczywa obowiązek wykazania braku tej przesłanki. Tym niemniej – w ocenie organu – wskazanie, jakie jest stanowisko autorki wniosku, byłoby pomocne, gdyż umożliwiłoby rozważenie tego stanowiska, w tym ewentualne jego podzielenie.
Niewskazanie przez Wnioskodawczynię szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji powoduje, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje analizy i oceny wystąpienia, bądź nie, wskazanej przesłanki samodzielnie w oparciu o fakty znane organowi z urzędu z uwzględnieniem kryteriów niezależnych do subiektywnych ocen organu oraz na podstawie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje, czy też nie9.
Mając zatem powyższe na względzie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji dokonał próby oceny wystąpienia wyżej wymienionej przesłanki we własnym zakresie.
Obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób przyjąć istnienienie w sprawie „szczególnego interesu publicznego”. Na podstawie dostępnych źródeł informacji brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że Wnioskodawczyni działa w interesie publicznym i jego intencją jest realne i konkretne wykorzystanie żądanych informacji dla dobra ogółu. Z analizy sprawy nie wynika także jakikolwiek logiczny oraz realny związek pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji a realizacją istotnego interesu publicznego.
Przeciwnie, z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, iż zainteresowanie treścią wydanych przez Prezydenta Miasta Lublin decyzji w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego jest bezpośrednio związane z sytuacją osobistą Wnioskodawczyni. Tutejszy organ prowadził bowiem postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego syna Wnioskodawczyni. W ocenie organu, pozyskanie przez Wnioskodawczynię informacji z treści wydanych przez organ decyzji może okazać się pomocne w formułowaniu ewentualnych środków zaskarżenia.
Organ przyjął również, że osoba fizyczna nie ma faktycznej możliwości wykorzystania i uczynienia z uzyskanej informacji publicznej realnego narzędzia wpływania na dobro ogółu.
W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, wskazującej na to, że żądane dane zostaną wykorzystane dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący w przedmiotowej sprawie jako podmiot prywatny, zwrócił się o dane, które niewątpliwie mają jedynie dlań znaczenie. Nie reprezentuje on ani żadnej grupy osób, ani jego status nie wskazuje na działanie w interesie społecznym (jak np. Rzecznik Praw Obywatelskich lub grupa mieszkańców występująca z inicjatywą uchwałodawczą).
W orzecznictwie wskazuje się, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki Wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by móc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż ten cel jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe („niekwalifikowane”) realizowanie interesu publicznego”10.
Szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniana pod kątem pozycji podmiotu występującego o udzielenie informacji publicznej – w zależności od zakresu zadań jakie spełnia. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu11.
W świetle powyższego organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 16 grudnia 2018 r. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów państwa, gminy oraz nie wypłynie na poprawę ochrony interesu publicznego. Nie ma także realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji przez szerszy – niż Wnioskodawczyni krąg podmiotów.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Należy mieć także na uwadze, że rozstrzygnięcie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie przez organ, że udostępnienie informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje że organ ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętej żądaniem i skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Lesław Mazur – Zastępca Dyrektora ds. Obywatelskich w Wydziale Spraw Administracyjnych;
- Jolanta Szumiłło – kierownik referatu w Wydziale Spraw Administracyjnych;
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Departamentu Prezydenta;
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta;
- Paweł Janiszewski – starszy inspektor w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy Stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
1 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14.
2 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14.
3 I OSK 2791/16.
4 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13.
5 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10.
6 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 863/14.
7 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13.
8 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10.
9 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11.
10 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13
11 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 659/16
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
25-02-2019 09:43 | Paweł Janiszewski | Uzupełnienie - Część II | Wersja aktualnie wyświetlana |
22-01-2019 15:02 | Paweł Janiszewski | Utworzenie dokumentu na podstawie KP-PP-I.1431.419.2018 | Zobacz |