Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: „czy nieruchomości położone w Lublinie w pobliżu ul. Chemicznej oraz al. Wincentego Witosa, obręb ewid. ... , .... , składające się z działek o numerach ewidencyjnych:
- ... , dla której Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ...;
- ... , dla których Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ... .
zwane łącznie „Nieruchomościami”
- były lub są przedmiotem roszczeń o zwrot Nieruchomości przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, lub
- czy w stosunku do Nieruchomości toczy się jakiekolwiek postępowanie reprywatyzacyjne lub postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia Nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, m.in. postępowanie o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wywłaszczonej lub o odszkodowanie z tytułu przejęcia lub wywłaszczenia nieruchomości lub postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu lub decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zostało zgłoszone jakiekolwiek żądanie wszczęcia takiego postępowania.
Treść odpowiedzi
Część I
Odpowiadając na wniosek informuję, że przed tut. organem nie toczą się postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia lub wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem. W zakresie zgłoszonych roszczeń reprywatyzacyjnych wskazuję, że do kompetencji starosty na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) należy rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. W pozostałym zakresie dotyczącym „roszczeń reprywatyzacyjnych” oraz postępowań dotyczących prawidłowości nabycia, w zależności od podstawy uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, orzekają właściwe sądy, wojewodowie oraz ministrowie. Z uwagi na fakt, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) nie wyposażyła organu władzy publicznej w kompetencje do przekazania wniosku, celem załatwienia według właściwości, w celu uzyskania interesujących informacji proponuję zwrócić się bezpośrednio do wymienionych organów.
Biorąc pod uwagę powyższe, stosownie do kompetencji tut. Organu, informuję, że w stosunku do nieruchomości położonej w Lublinie przy al. Witosa stanowiącej działkę ewidencyjną nr ... (obr. ... , ark. ...) oraz nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. Chemicznej, stanowiącej działki ewidencyjne nr ... , ... , ... , ... , ... (obr. ... , ark. ... ), w okresie od 2015 r. do chwili obecnej nie toczyło i nie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednocześnie wyjaśniam, iż w ocenie organu, do którego skierowano powyższy wniosek, informacje dotyczące postępowań zakończonych przed 2015 r. stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna przetworzona może może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Stosownie zatem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie Wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki Wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
W związku z powyższym, mając na uwadze regulację zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzywam do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, w jakim zakresie udostępnienie informacji o zakończonych przed 2015 r. postępowaniach o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie informuję, że z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy - przedmiotowy wniosek będzie zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
Część II
Po przeanalizowaniu zakresu żądania oraz posiadanych danych organ ustalił, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku nie dysponował gotowym wykazem w zakresie postępowań administracyjnych, w tym o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zakończonych przed 2015 r. w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku. Organ nie posiadając zatem informacji będącej przedmiotem wniosku, byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Co istotne do sporządzenia wspomnianego wykazu, z uwagi na brak określenia przedziału czasowego, konieczne byłoby sięgnięcie do wszystkich dokumentów z zakresu postępowań administracyjnych będących w posiadaniu Urzędu. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Z uwagi na powyższe okoliczności organ zobowiązany do udostępnienia informacji pismem z dnia 28 listopada 2018 r., w sprawie znak: KP-PP-I.1431.373.2018, wezwał do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Powyższe wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi, co spowodowało, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonał samodzielnie analizy i oceny wystąpienia, bądź nie, wskazanej przesłanki.
Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy oraz przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) – dalej u.d.i.p., działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej k.p.a., wzywam do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Nieusunięcie wymienionych braków, w zakreślonym przez organ terminie, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu Wnioskodawcy (bezpiecznego podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku.
Wniosek z dnia 19 listopada 2018 r., przesłany przez Wnioskodawcę drogą mailową, nie jest opatrzony podpisem, a tym samym nie odpowiada warunkom, jaki przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a k.p.a.). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Część III
DECYZJA W SPRAWIE ODMOWY UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez ... – adres do doręczeń: ...
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej postępowań o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) w odniesieniu do nieruchomości położonych w Lublinie w pobliżu ul. Chemicznej oraz al. Wincentego Witosa, obręb ewid. ... , ... , składających się z działek o numerach ewidencyjnych:
- ... , dla której Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ... ;
- ... , dla których Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ...
w zakresie dotyczącym postępowań zakończonych przed 2015 r.
Uzasadnienie
W dniu 19 listopada 2018 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie: „czy nieruchomości położone w miejscowości Lublin w pobliżu ul. Chemicznej oraz al. Wincentego Witosa, obręb ewid. ... , ... , składające się z działek o numerach ewidencyjnych:
- ... , dla której Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ...
- ... , dla których Sąd Rejonowy Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr ...
zwane łącznie Nieruchomościami,
- były lub są przedmiotem roszczeń o zwrot Nieruchomości przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, lub
- czy w stosunku do Nieruchomości toczy się jakiekolwiek postępowanie reprywatyzacyjne lub postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia Nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, m.in. postępowanie o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wywłaszczonej lub o odszkodowanie z tytułu przejęcia lub wywłaszczenia nieruchomości lub postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu lub decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zostało zgłoszone jakiekolwiek żądanie wszczęcia takiego postępowania”.
W piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Lublin – organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – poinformował Wnioskodawcę, że przed tut. organem nie toczą się postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia lub wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem. Jednocześnie organ wskazał, że w zakresie zgłoszonych roszczeń reprywatyzacyjnych do kompetencji starosty na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) należy rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. W pozostałym zakresie, dotyczącym „roszczeń reprywatyzacyjnych” oraz postępowań dotyczących prawidłowości nabycia, w zależności od podstawy uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, orzekają właściwe sądy, wojewodowie i ministrowie.
Ponadto Wnioskodawca został poinformowany, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) – dalej „u.d.i.p.”, nie wyposażyła organu władzy publicznej w kompetencje do przekazania wniosku celem załatwienia według właściwości. Jednocześnie wskazano Wnioskodawcy, aby zwrócił się bezpośrednio do wymienionych organów celem uzyskania interesujących go informacji.
Wnioskodawca został także poinformowany, że w stosunku do nieruchomości położonej w Lublinie przy al. Wincentego Witosa stanowiącej działkę ewidencyjną nr ... (obr. ... , ark. ...) oraz nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. Chemicznej, stanowiącej działki ewidencyjne nr ... (obr. ... , ark. ...) w okresie od 2015 r. do chwili obecnej nie toczyło się i nie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania Wnioskodawcy, posiadanych danych a także orzecznictwa sądów administracyjnych organ ustalił, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku, nie dysponuje gotowym zestawieniem danych (wykazem) w zakresie postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zakończonych przed 2015 r., w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku. Organ ocenił, że żądane w powyższym zakresie dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej i udostępnienie ich jest skorelowane z istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.)
W związku z powyższym organ tym samym pismem znak: KP-PP-I.1431.373.2018 z dnia 28 listopada 2018 r. wezwał Wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji o zakończonych przed 2015 r. postępowaniach o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wnioskodawca, mimo otrzymanego wezwania, nie udzielił odpowiedzi w zakreślonym przez organ terminie, a tym samym nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, przepisy u.d.i.p., jak również orzecznictwo sądów, organ zobowiązany do udostępnienia informacji zważył i ustalił, co następuje.
Wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Nie budzi jednak wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej udzielenia, a tym bardziej w formie i treści wskazanej we wniosku. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez Wnioskodawcę informacji oraz istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Słusznym wydaje się zatem wskazanie w tym miejscu metodologii gromadzenia przez organ danych, zakresu posiadanych rejestrów i wykazów, ilości posiadanych dokumentów oraz czynności, jakie należałoby wykonać aby przygotować żądane dane, a które to czynności świadczą o konieczności przetworzenia informacji prostych.
Wniosek sprowadza się w istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie „czy w stosunku do nieruchomości opisanych we wniosku toczy się jakiekolwiek postępowanie zwrot nieruchomości”. Tak sformułowane żądanie tylko pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych czy analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Taka ocena byłaby jednak oceną pobieżną, nie uwzględniającą zakresu czynności, jakie musiałyby być podjęte przez organ aby zadośćuczynić żądaniu Wnioskodawcy.
W tym miejscu należy wskazać, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku organ nie dysponuje zestawieniem danych w formie gotowego wykazu obejmującego swym zakresem postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości wskazanych we wniosku. Co istotne, nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, z których wynikałaby dla organu powinność prowadzenia wspomnianego wyżej wykazu. Tym samym informacja publiczna określona we wniosku nie istnieje w żądanej treści i postaci. Organ posiada natomiast dokumenty źródłowe, które wymagałyby przetworzenia w celu uzyskania żądanej informacji.
Powyższe wiązałoby się jednak z koniecznością podjęcia szeregu następujących po sobie czynności, nie tylko o charakterze technicznym, związanych w szczególności ze zgromadzeniem całości dokumentacji przekazanej do archiwum zakładowego dotyczącej przedmiotowych postępowań. Akta prowadzonych przez organ, na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowań o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy zakończonych przed 2015 rokiem, stosownie do § 63 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, są przekazywane do archiwum zakładowego. Udzielenie informacji dotyczącej zakończonych postępowań w tym zakresie, przekazanych do archiwum zakładowego wymaga dokonania kwerendy archiwalnych dokumentów, co wiąże się z czasochłonnością i szeregiem czynności organizacyjno-technicznych polegających przede wszystkim na przeanalizowaniu wszystkich akt przekazanych spraw, porównaniu aktualnej ewidencji gruntów z danymi z dnia orzekania w danej sprawie oraz ze stanem ewidencji gruntów z dnia wywłaszczenia/przejęcia nieruchomości. Czynności te są bardzo czasochłonne z uwagi na stale zmieniającą się ewidencję gruntów i znaczny upływ czasu od wywłaszczenia/przejęcia nieruchomości. W tym czasie stan prawny danych nieruchomości uległ lub mógł ulec zmianie wielokrotnie na przestrzeni wielu lat. Zawartość akt musi być zostać poddana szczegółowej analizie pod kątem udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem toczyło się przed 2015 r. jakiekolwiek postępowanie o ich zwrot. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Wnioskodawca w treści wniosku nie zakreśla przedziału czasowego dla tych postępowań, co znacznie zwiększa obszar poszukiwań i skutkuje koniecznością sięgnięcia do materiałów źródłowych począwszy od 1 stycznia 1999 r. Wynika to z faktu, iż na skutek reformy ustrojowej państwa, zmianie uległa treść przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w następstwie której to starosta przejął kompetencje wojewody w zakresie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz zwrotu tych nieruchomości. Udzielenie żądanej informacji, z tak szerokiego zakresu czasowego, wymaga niewątpliwie użycia dodatkowych sił i środków.
Analiza akt spraw sprowadza się w realiach niniejszej sprawy do przeanalizowania znacznej ilości teczek akt, w celu uzyskania informacji czy w dokumentach składających się na akta danej sprawy znajdują się dane potwierdzające fakt prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co niewątpliwie nie jest zadaniem prostym.
Biorąc pod uwagę, że Prezydent Miasta Lublin od dnia 1 stycznia 1999 r. prowadzi sprawy z zakresu rozpatrywania wniosków o zwrot nieruchomości oraz ilość wpływających wniosków (np. 2018 roku ok. 60 wniosków), uzyskanie żądanych informacji przez Wnioskodawcę, wiąże się z przeznaczeniem dużej ilości czasu na przejrzenie wszystkich akt przekazanych do archiwum zakładowego i ich analizę. Organ założył, że w celu realizacji wniosku konieczne byłoby oddelegowanie co najmniej jednego pracownika merytorycznego, posiadającego stosowną w tym zakresie wiedzę, na czas 2 godzin w ciągu dnia. W tym miejscu należy wskazać, że czas potrzebny na przejrzenie jednej teczki akt sprawy z uwagi na zróżnicowanie w charakterze i złożoności poszczególnych spraw wynosi 1-10 godzin. Przykładowo w 2015 roku do archiwum zakładowego przekazano 103 teczki akt spraw, natomiast w 2014 r. 183 teczki. Zatem szacunkowo można obliczyć czasochłonność analizy wszystkich akt: 15 lat x 100 teczek na rok (średnio) x 1-10 godzin = 1.500 do 15.000 godzin.
W tym miejscu podkreślenia wymaga również i ten fakt, że choć pytanie zostało sformułowane: „czy były prowadzone postępowania?” i pozornie odpowiedź na to pytanie jest prosta, to w praktyce może się okazać, że np.: przejrzenie 200 lub wszystkich teczek akt spraw pozwoli dopiero na udzielenie pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi. Należy mieć również na uwadze, że wyłączenie z bieżącej pracy pracownika merytorycznego na tak duży okres w praktyce zakłóciłoby wykonywanie powierzonych obowiązków z zakresu realizacji zadań publicznych.
Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że żaden z istniejących w Urzędzie Miasta Lublin systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego wygenerowania żądanych przez Wnioskodawcę danych.
Wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów i następnie odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby Wnioskodawcy świadczy niewątpliwie o kwalifikacji tej informacji jako informacji przetworzonej. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie ilościowy i czasowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie prostych operacji na danych zgromadzonych
w systemach komputerowych lub dokumentacji tradycyjnej, ale wiąże się z koniecznością podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych.
Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych co mogłoby negatywnie wypłynąć na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zważywszy na powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy u.d.i.p., a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone
są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami analitycznymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze koncepcyjnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
W wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2791/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „to właśnie takie czynności jak wyszukanie, selekcja i analiza dużej ilości dokumentów przesądzają o przetworzonym charakterze żądanej informacji, a nie czynność ich skopiowania, która finalizuje tylko całą procedurę”.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 stwierdził, że łączenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji jest znacznym zawężeniem tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji, w związku z żądaniem wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca uzyskania informacji czy w dokumentach składających się na akta danej sprawy znajdują się dane potwierdzające fakt prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem koncepcyjnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań u.d.i.p., że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).
W wyroku z dnia 5 marca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc – ogólnie rzecz ujmując – istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13 stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest
w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 2 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10) wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
Wnioskodawca w treści swojego wniosku w żaden sposób nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie uprawdopodobnił, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Nie odpowiedział również na wezwanie organu z dnia 28 listopada 2018 r., w którym to organ wezwał go do jego wykazania. Wnioskodawca tym samym nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Z treści wniosku nie wynika również, aby Wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji – wykorzystania wnioskowanego wykazu dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Wnioskodawca nie określił też, jaki jest związek jego subiektywnego spojrzenia z interesem publicznym rozumianym jako dobro ogółu. Oczywiście, Wnioskodawca do takiego stanowiska był uprawniony, ponieważ to na organie, do którego kierowane jest żądanie spoczywa obowiązek wykazania braku tej przesłanki. Tym niemniej – w ocenie organu – wskazanie, jakie jest stanowisko, jest pomocne, gdyż umożliwia rozważenie tego stanowiska w tym ewentualne podzielenie.
Niewskazanie przez Wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji powoduje, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje analizy i oceny wystąpienia, bądź nie, wskazanej przesłanki samodzielnie w oparciu o fakty znane organowi z urzędu z uwzględnieniem kryteriów niezależnych do subiektywnych ocen organu oraz na podstawie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że „nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje, czy też nie” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11).
Mając zatem powyższe na względzie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji dokonał próby oceny wystąpienia wyżej wymienionej przesłanki we własnym zakresie.
Dokonując analizy przesłanek do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, organ uznał, że udostępnienie żądanych informacji w żaden sposób nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a może służyć jedynie realizacji celów indywidualnych, niezwiązanych z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządu, wspólnot lokalnych itp. Informacja taka nie jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, czy lepszej ochrony interesu publicznego.
Obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób przyjąć istnienie w sprawie „szczególnego interesu publicznego”. Przede wszystkim z analizy sprawy nie wynika jakikolwiek logiczny oraz realny związek pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji a realizacją istotnego interesu publicznego. Przeciwnie, z treści złożonego wniosku oraz z ustaleń poczynionych przez organ z urzędu wynika, iż Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest osoba pełniąca funkcję „asystenta” w firmie prawniczej: ... . Z informacji zamieszczonych na stronie internetowej ... wynika, iż firma prawnicza świadczy m.in.: usługi w zakresie związanym z nieruchomościami w obszarach takich jak finansowanie, tworzenie funduszy, przejęcia i sprzedaż, efektywność podatkowa, użytkowanie gruntów, prawo ochrony środowiska, planowanie i rozwój, budowa itp. Powyższe pozwala zatem na przyjęcie, iż intencją Wnioskodawcy jest uzyskanie informacji, które mają służyć realizacji jego indywidualnych, zawodowych interesów, choć nie wyraża tego wprost.
Organ przyjął także, że osoba będąca asystentem w kancelarii prawnej nie ma faktycznej możliwości wykorzystania i uczynienia z uzyskanej informacji publicznej realnego narzędzia wpływania na dobro ogółu.
Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, że żądane dane zostaną wykorzystane dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący w przedmiotowej sprawie jako podmiot prywatny, zwrócił się o dane, które mają jedynie dlań znaczenie. Nie reprezentuje on ani żadnej grupy osób ani jego status nie wskazuje na działanie w interesie społecznym (jak np. Rzecznik Praw Obywatelskich).
W orzecznictwie wskazuje się, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki Wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by móc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż ten cel jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe („niekwalifikowane”) realizowanie interesu publicznego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 659/16) wskazał, że szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniana pod kątem pozycji podmiotu występującego o udzielenie informacji publicznej – w zależności od zakresu zadań jakie spełnia. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.
W świetle powyższego organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej postępowań o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości położonych w Lublinie w pobliżu ul. Chemicznej oraz Al. Wincentego Witosa, obręb ewid. ... , ... , składających się z działek o numerach ewidencyjnych: ... w zakresie dotyczącym postępowań zakończonych przed 2015 r. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów państwa, gminy oraz nie wypłynie na poprawę ochrony interesu publicznego. Nie ma także realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji przez szerszy – niż Wnioskodawca krąg podmiotów.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Należy mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie przez organ, że udostępnienie informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje że organ ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętej żądaniem i skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Małgorzata Zdunek – Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem,
- Jolanta Tiszuk – kierownik referatu w Wydziale Gospodarowania Mieniem,
- Grzegorz Sieklucki – inspektor w Wydziale Gospodarowania Mieniem,
- Magdalena Stąpór – inspektor w Wydziale Gospodarowania Mieniem,
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta,
- Paweł Janiszewski – starszy inspektor w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy Stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
22-01-2019 13:13 | Paweł Janiszewski | Utworzenie dokumentu na podstawie KP-PP-I.1431.373.2018 | Wersja aktualnie wyświetlana |