Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy przed Prezydentem Miasta Lublin toczy lub toczyło się jakiekolwiek postępowanie (w tym m.in. dotyczące prawidłowości nabycia lub roszczeń reprywatyzacyjnych) dotyczące wskazanych we wniosku nieruchomości (grupa I i II).
Data udzielenia odpowiedzi
Treść odpowiedzi
Część I
Odpowiadając na powyższy wniosek wyjaśniam, że do kompetencji Prezydenta Miasta Lublin na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) należy rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy.
W pozostałym zakresie dotyczącym „roszczeń reprywatyzacyjnych” oraz postępowań dotyczących prawidłowości nabycia, w zależności od podstawy uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, orzekają właściwe sądy, wojewodowie i ministrowie. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad dostępu do informacji publicznej określoną w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) obowiązane do jej udostępnienia są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Ustawa nie wyposażyła organu władzy publicznej w kompetencje do przekazania wniosku, celem załatwienia według właściwości.
Biorąc pod uwagę powyższe, odnosząc się do zadań realizowanych w Urzędzie Miasta Lublin, informuję, że w stosunku do wymienionych nieruchomości w okresie od 2015 r do chwili obecnej nie toczyło i nie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednocześnie wyjaśniam, w ocenie organu, do którego skierowano powyższy wniosek, informacje dotyczące postępowań zakończonych przed 2015 r. stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna przetworzona może może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Stosownie zatem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
W związku z powyższym, mając na uwadze regulację zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzywam Pana do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, w jakim zakresie udostępnienie informacji - „czy przed Prezydentem Miasta Lublin toczyło się w okresie przed 2015 r. postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami” - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie informuję, że z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy - przedmiotowy wniosek będzie zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
Część II
DECYZJA W SPRAWIE ODMOWY UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez ... – adres do doręczeń: ... ,
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej toczących się przed Prezydentem Miasta Lublin postępowań w okresie przed 2015 r. (w tym m.in.: w zakresie prawidłowości nabycia lub roszczeń reprywatyzacyjnych) odnoszących się do nieruchomości:
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
zawierających następujące informacje określone we wniosku: wskazanie statusu postępowania – czy postępowanie nadal się toczy czy też zostało zakończone, a jeżeli zostało zakończone, wskazanie w jaki sposób oraz podanie stron oraz sygnatury.
Uzasadnienie
W dniu 10 kwietnia 2018 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: „czy przed Prezydentem Miasta Lublin toczy lub toczyło się jakiekolwiek postępowanie (w tym m.in.: dotyczące prawidłowości nabycia lub roszczeń reprywatyzacyjnych), dotyczące następujących nieruchomości:
a) nieruchomości (grupa I):
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
b) nieruchomości (grupa II):
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
- objętej księgą wieczystą nr ... – własność ... , stanowiąca działkę nr ...;
Wnioskodawca w przedmiotowym wniosku wniósł ponadto o udostępnienie informacji o statusie postępowania (trwające, zakończone), sposobie zakończenia, stronach postępowania i sygnaturze - w przypadku stwierdzenia, że postępowania toczyły się lub toczą się nadal.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Lublin – organ zobowiązany do udostępnienia informacji – poinformował Wnioskodawcę, iż do kompetencji Prezydenta Miasta Lublin na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) należy rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. W pozostałym zakresie, dotyczącym „roszczeń reprywatyzacyjnych” oraz postępowań dotyczących prawidłowości nabycia, w zależności od podstawy uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, orzekają właściwe sądy, wojewodowie i ministrowie.
Wnioskodawca został także poinformowany, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad dostępu do informacji publicznej określoną w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) - dalej „u.d.i.p.” - obowiązane do jej udostępnienia są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Ustawa bowiem nie wyposażyła organu władzy publicznej w kompetencje do przekazania wniosku, celem załatwienia według właściwości.
Ponadto organ poinformował, że w stosunku do wskazanych we wniosku nieruchomości w okresie od 2015 r. do chwili obecnej nie toczyło i nie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.). Jednocześnie organ stwierdził, że dane dotyczące postępowań zakończonych przed 2015 r. stanowią informację publiczną przetworzoną. Po przeanalizowaniu bowiem zakresu żądania oraz posiadanych danych organ ustalił, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku nie dysponował gotowym wykazem postępowań administracyjnych o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku w zakresie postępowań zakończonych przed 2015 r. Organ nie posiadając zatem informacji będącej przedmiotem wniosku, byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja publiczna przetworzona może być udostępniona w tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wobec powyższego organ zobowiązany do udostępnienia informacji pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r., znak KP-PP-I.1431.147.2018, wezwał Wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przed Prezydentem Miasta Lublin toczyło się w okresie przed 2015 r. postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wnioskodawca, mimo otrzymanego wezwania, nie udzielił odpowiedzi w zakreślonym przez organ terminie, a tym samym nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, przepisy „u.d.i.p.”, jak również orzecznictwo sądów, organ zobowiązany do udostępnienia informacji zważył i ustalił, co następuje.
W ocenie organu wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu „u.d.i.p.” do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w przepisach „u.d.i.p.”. Nie budzi jednak wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany do jej udzielenia, a tym bardziej w formie i treści wskazanej we wniosku.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez Wnioskodawcę informacji oraz istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wprawdzie Wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania i tym samym nie zakwestionował zakwalifikowania przez organ żądanych danych w kategorii informacji publicznej przetworzonej, słusznym wydaje się jednak wskazanie w tym miejscu metodologii gromadzenia przez organ danych, zakresu posiadanych rejestrów i wykazów, ilości posiadanych dokumentów oraz czynności, jakie należałoby wykonać aby przygotować żądane dane – świadczących o przetworzeniu informacji.
W niniejszej sprawie zadośćuczynienie żądaniu Wnioskodawcy polegałoby na sporządzeniu przez organ, nieposiadanego na dzień złożenia wniosku, wykazu m.in.: postępowań administracyjnych o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, czy też wykazu decyzji administracyjnych odnoszących się do wskazanych we wniosku nieruchomości, bądź też wykazu postępowań kończących się odmową wszczęcia lub wznowieniem postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz innych postępowań administracyjnych w stosunku do nieruchomości wskazanych w przedmiotowym wniosku. Należy w tym miejscu podkreślić, że prowadzenie wymienionych wykazów z uwzględnieniem kryteriów podanych we wniosku, nie jest wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo należy wskazać, że Wnioskodawca nie zakreślił przedziału czasowego dla tych postępowań (decyzji), co znacznie zwiększa obszar poszukiwań. Wprawdzie organ gromadzi akta spraw administracyjnych, w tym dotyczące wywłaszczonych nieruchomości i tym samym posiada dokumenty źródłowe, jednakże w celu zadośćuczynienia żądaniu Wnioskodawcy wymagane byłoby ich przetworzenie. Wiązałoby się to z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności, nie tylko o charakterze technicznym, polegających na:
- zgromadzeniu całości dokumentacji będącej w posiadaniu wielu komórek organizacyjnych Urzędu, które są właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych;
- zgromadzeniu całości dokumentacji przekazanej do archiwum zakładowego dotyczącej prowadzonych postępowań administracyjnych;
- analizy całości dokumentacji w kontekście wydzielenia tych kategorii spraw, które mogły ewentualnie zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, ze stwierdzeniem, bądź nie ich prawomocności i kolejno oddzieleniem tych, które faktycznie zakończyły się wydaniem decyzji administracyjnej w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku, w tym takich, na mocy których nieruchomość podlegałaby zwrotowi na rzecz dawnych właścicieli, bądź też takich postępowań, w ramach których Prezydent odmówił wszczęcia lub wznowienia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, aby ostatecznie wyodrębnić te, które dotyczą nieruchomości wskazanych we wniosku;
- analizy poszczególnych dokumentów pod kątem dokonania anonimizacji danych, w sposób nie naruszający dóbr chronionych zawartych w przedmiotowych dokumentach;
- sporządzenia zestawienia zawierającego informacje określone we wniosku, tj. wskazanie statusu postępowania – czy postępowanie nadal się toczy czy też zostało zakończone a jeżeli zostało zakończone, wskazanie w jaki sposób, wskazanie stron oraz sygnatury.
W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja, w postaci wykazu wszystkich postępowań administracyjnych w tym o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zakończonych przed 2015 r. w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku. Co istotne, do jego sporządzenia, z uwagi na na brak określenia przedziału czasowego, konieczne jest sięgnięcie do wszystkich dokumentów z zakresu postępowań administracyjnych kończących się wydaniem decyzji, będących w posiadaniu Urzędu. Jak wyraźnie wskazuje się w orzecznictwie nie jest to na pewno działanie proste, również z technicznego punktu widzenia, tym bardziej, że dotyczyć może spraw zamkniętych, gdzie stan prawny danych nieruchomości uległ zmianie/mógł ulec zmianie wielokrotnie na przestrzeni wielu lat. Zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w praktyce mogłoby doprowadzić do czasowego paraliżu funkcjonowania części Urzędu, który zobligowany byłby do realizacji wniosku dotyczącego postępowań z okresu kilkudziesięciu lat. Nie bez znaczenia jest również fakt, że akta spraw zakończonych przed wskazaną wyżej datą, stosownie do § 63 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, są przekazywane do archiwum zakładowego. Tym samym udzielenie informacji dotyczącej takich postępowań wymaga dokonania kwerendy archiwalnych dokumentów, co niewątpliwie wymaga użycia dodatkowych sił i środków.
Wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów i następnie odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby Wnioskodawcy świadczy niewątpliwie o kwalifikacji tej informacji jako informacji przetworzonej. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie ilościowy i czasowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie do modyfikacji technicznej lub prostych operacji na danych zgromadzonych w systemach komputerowych lub dokumentacji tradycyjnej, ale wiąże się z koniecznością podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych w celu ustalenia, które postępowanie lub decyzja dotyczy nieruchomości opisanych we wniosku. Istotnym jest również to, że żaden z istniejących w Urzędzie Miasta Lublin systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego wygenerowania żądanych danych według kryteriów podanych przez Wnioskodawcę, tj. z uwzględnieniem informacji o statusie postępowania, sposobie zakończenia postępowania, stronach postępowania i sygnaturze, przyporządkowanych danej nieruchomości.
Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga zatem podjęcia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do oceny, czy postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej nieruchomości wskazanych we wniosku. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych co mogłoby negatywnie wypłynąć na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zważywszy na powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy „u.d.i.p.”, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zobowiązany do udostępnienia informacji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Podkreślić należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1362/17) dokonał wykładni tego pojęcia wskazując, że „analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.”. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji, w związku z żądaniem Wnioskodawcy, nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ wielu dodatkowych, złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza pozwalająca na udzielenia odpowiedzi na pytania:
- czy w stosunku do wskazanych we wniosku nieruchomości toczyło się przed 2015 r. jakiekolwiek postępowanie, w tym postępowanie o zwrot tych nieruchomości?
- ile toczyło się postępowań w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem?
- ile z tych postępowań zakończyło się wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości?
- w ilu przypadkach odmówiono wszczęcia postępowania bądź odmówiono wznowienia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości?
- czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne i prawomocne?
- jakie były strony postępowania i sygnatura spraw?
W tym stanie rzeczy organ przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań u.d.i.p., że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).
W wyroku z dnia 5 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 2 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10) Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
Wnioskodawca w treści swojego wniosku w żaden sposób nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie uprawdopodobnił, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Nie odpowiedział również na wezwanie organu z dnia 23 kwietnia 2018 r., w którym organ wezwał go do jego wykazania. Wnioskodawca tym samym nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Z treści wniosku nie wynika również, aby Wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji – wykorzystania wnioskowanego wykazu dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym. Wnioskodawca nie określił też, jaki jest związek jego subiektywnego spojrzenia z interesem publicznym rozumianym jako dobro ogółu. Oczywiście, Wnioskodawca do takiego stanowiska był uprawniony, ponieważ to na organie, do którego kierowane jest żądanie spoczywa obowiązek wykazania braku tej przesłanki. Tym niemniej - w ocenie organu - wskazanie, jakie jest stanowisko, jest pomocne, gdyż umożliwia rozważenie tego stanowiska w tym ewentualne podzielenie.
Niewskazanie przez Wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji powoduje, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje analizy i oceny wystąpienia, bądź nie, wskazanej przesłanki samodzielnie w oparciu o fakty znane organowi z urzędu z uwzględnieniem kryteriów niezależnych do subiektywnych ocen organu oraz na podstawie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że „nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje, czy też nie” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11).
Mając zatem powyższe na względzie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji dokonał próby oceny wystąpienia wyżej wymienionej przesłanki we własnym zakresie.
Dokonując analizy przesłanek do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, organ uznał, że udostępnienie informacji stanowiących odpowiedź na pytanie, czy przed Prezydentem Miasta Lublin toczyło się w okresie przed 2015 r. jakiekolwiek postępowanie, w tym o zwrot nieruchomości, w trybie określonym w przepisach rozdziału 6 działu III cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odnoszące się do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... i ... (grupa I) oraz ... i ... (grupa II) w żaden sposób nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a może służyć jedynie realizacji celów indywidualnych, niezwiązanych z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządu, wspólnot lokalnych itp. Informacja taka nie jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, czy lepszej ochrony interesu publicznego.
Obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób przyjąć istnienie w sprawie „szczególnego interesu publicznego”. Przede wszystkim z analizy sprawy nie wynika jakikolwiek logiczny i realny związek pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji a realizacją istotnego interesu publicznego. Przeciwnie, z informacji znajdujących się w zasobach organu wynika, iż wniosek o tożsamej treści wpłynął z ... w dniu 26 lutego 2018 r. Z tą różnicą, że udzielenie informacji publicznej uzasadniano koniecznością dokonania kompleksowej oceny stanu prawnego nieruchomości na zlecenie klienta, planującego rozpocząć inwestycję w Lublinie. Organ wówczas przyjął, że wniosek zawierający takie stwierdzenie w istocie nosi znamiona podania złożonego w indywidualnej sprawie, służącego ochronie i realizacji konkretnej indywidualnej sprawy o charakterze prywatnym, a więc nie sprawy publicznej, a tym samym nie mógł być zrealizowany w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponowne zatem złożenie w dniu 10 kwietnia 2018 r. wniosku o tej samej treści (tj. dotyczące tych samych nieruchomości), a pochodzące od osoby wskazującej ten sam adres do doręczeń, tj. ... , pozwala na przyjęcie, że intencją Wnioskodawcy jest uzyskanie informacji, które mają służyć realizacji jego indywidualnych interesów, choć nie wyraża tego wprost. Organ ustalił ponadto, że Wnioskodawca – ... widnieje jako aplikant radcowski na stronie internetowej Firmy prawniczej ... (...) w zakładce: Prawnicy co pozwala przyjąć, że jest współpracownikiem tej Firmy. Z wymienionej strony internetowej wynika, że Firma prawnicza ... zajmuje się m.in.: doradzaniem byłym właścicielom znacjonalizowanych nieruchomości, ich następcom i obecnym właścicielom, pomocą prawną w kwestiach dotyczących nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, prowadzeniem postępowań z zakresu prawa przekształceń użytkowania wieczystego w prawo własności.
Ponadto organ przyjął, że Wnioskodawca, który jest aplikantem radcowskim w kancelarii prawniczej nie ma faktycznej możliwości wykorzystania i uczynienia z uzyskanej informacji publicznej realnego narzędzia wpływania na dobro ogółu.
Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, że żądane dane zostaną wykorzystane dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący w przedmiotowej sprawie jako podmiot prywatny, zwrócił się o dane, które mają jedynie dlań znaczenie. Nie reprezentuje on ani żadnej grupy osób ani jego status nie wskazuje na działanie w interesie społecznym (jak np. Rzecznik Praw Obywatelskich).
W orzecznictwie wskazuje się, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki Wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by móc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż ten cel jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe („niekwalifikowane”) realizowanie interesu publicznego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 659/16) wskazał, że szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniana pod kątem pozycji podmiotu występującego o udzielenie informacji publicznej - w zależności od zakresu zadań jakie spełnia. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.
W świetle powyższego organ nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się bowiem na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy i nie wypłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Należy mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie przez organ, że udostępnienie informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje że organ ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętej żądaniem i skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Małgorzata Zdunek – Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem
- Grzegorz Sieklucki – podinspektor w Wydziale Gospodarowania Mieniem
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Kancelarii Prezydenta
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta
- Paweł Janiszewski – starszy inspektor w Kancelarii Prezydenta
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy Stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
01-08-2018 17:50 | Paweł Janiszewski | Uzupełnienie - Część II | Wersja aktualnie wyświetlana |
24-05-2018 10:35 | Anna Gaj | Utworzenie dokumentu na podstawie sprawy nr KP-PP-I.1431.147.2018 | Zobacz |