Treść pytania
- decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce /.../ (obr. 72, ark. 1) - obecnie działki /.../; /.../ przy ul. Krwawicza /.../;
- kopii projektu zagospodarowania terenu (część opisowa i rysunkowa) będącego załącznikiem do ww decyzji.
Treść odpowiedzi
Odnosząc się do żądania udostępnienia informacji w części dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce /.../ (obr. 72, ark. 1) przy ul. Krwawicza /.../, przekazuję w załączniku kopię przedmiotowej decyzji. Jednocześnie informuję, że przekazywany dokument został zanimizowany w zakresie danych osobowych, z uwagi na konieczność ochrony tych danych wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 20001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). W pozostałym zakresie odpowiedź na wniosek zostanie przekazana odrębnym pismem (decyzja administracyjna).
Część II.
O ODMOWIE UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
T. Krwawicza /.../ w Lublinie.
W dniu 31 stycznia 2017 r. wpłynął do Urzędu Miasta Lublin wniosek ---------- o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- kopii decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce /.../ (obr. 72, ark. 1) przy ul. Krwawicza /.../;
- kopii projektu zagospodarowania terenu (część opisowa i rysunkowa) będącego załącznikiem do ww. decyzji.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania wnioskodawcy, posiadanych danych oraz zakresu obowiązków organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wynikających z art. 1 i 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ocenił, że dane w zakresie: pozwolenia na budowę o numerze 1174/16 znak: AB-BP-I.6740.1.287.2016 z dnia 29 września 2016 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wobec powyższego, organ do którego skierowano powyższy wniosek, jednocześnie z wydaniem niniejszej decyzji (w odrębnym piśmie) udostępnił wnioskodawcy decyzję o pozwoleniu na budowę - jako dokument urzędowy podlegający upublicznieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 137/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 80/13).
Odrębną kwestią, wymagającą rozważenia na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie czy projekt zagospodarowania terenu na działce (część opisowa i rysunkowa) stanowiący załącznik do wymienionego wyżej pozwolenia na budowę wydanego w trybie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej p.b., podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
W orzecznictwie sądowym nie utrwaliło się jednolite stanowisko na traktowanie akt administracyjnych oraz znajdujących się w tych aktach wszystkich dokumentów jako informacji publicznej. Jako przykład należy wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. Akt 220/14), w którym Sąd stwierdził, że „projekt budowlany domu jednorodzinnego stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi informacji publicznej, jak również nie wypełnia definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej”.Organ I instancji przychyla się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 475/13, w którym sąd ten stwierdził, że także projekt zagospodarowania działki i projekt techniczno – budowlany, jako elementy składowe decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną.
Kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu u.d.i.p. nie nakłada jednak na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia tych informacji.
W pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy u.d.i.p. znajdują zastosowanie w danej sytuacji, tj. czy zasady i tryb udostępniania informacji publicznej nie zostały odrębnie unormowane w przepisach innych ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a następnie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi, powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji ustalił, że wnioskujący o udzielenie informacji publicznej ---------- nie był stroną postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej znak: AB-BP-I.6740.1.287.2016 z dnia 29 września 2016 r. Procedura określona w art. 28 p.b. przewiduje udział stron w postępowaniu (ust. 2. „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”). Organ administracji architektoniczno-budowlanej w wymienionej decyzji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: dz. nr /.../ (obr. 72, ark. 1) przy ul. T. Krwawicza /.../ w Lublinie, dz. nr /.../ (obr. 72, ark. 1) przy ul. T. Krwawicza /.../ w Lublinie, oraz dz. nr /.../ (obr. 72, ark. 1) – pas drogowy ul. T. Krwawicza. Strony zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie wniosły zastrzeżeń. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) regulujący dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania. Z tych też względów może nastąpić wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 §1 k.p.a., ale tylko dla podmiotów wskazanych w przedmiotowej decyzji, jako strony postępowania. Ze względu na brak statusu strony przez wnioskodawcę, nie może nastąpić wobec niego wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 §1 k.p.a.
Ustalenie, że żądane dane stanowią informację publiczną oraz, że dostęp do nich nie został odmiennie uregulowany w przepisach innych ustaw, nie skutkuje jeszcze automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Na tym etapie postępowania o udostępnienie informacji publicznej, organ powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te określają jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa.
Każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2006, seria A nr 30, poz. 3). Zgodnie z tym wyrokiem, informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym i o ile są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Tym samym brak zgody osoby, której żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie dokumentów, w których zawarte są prywatne dane dotyczące tej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z takim pytaniem, zaś uzyskanie rezygnacji z przysługującego jednostce prawa do ochrony jej prywatności powinno być przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, a nie organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).
Odnosząc się do udostępnienia projektu zagospodarowania terenu na działce, organ podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 817/12), gdzie sąd ten przyjął, że „projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmującą charakterystykę i przeznaczenie wznoszonych obiektów, jak i opisy instalacji i sieci związane z pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że są informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępnione osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej” (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 699/08).
Upublicznienie wnioskowanych informacji sprawiłoby, że mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcych im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Tymczasem ustawodawca, ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr, przedkładając jedno dobro konstytucyjne nad drugie, a tym samym wytyczając granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w cyt. wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 475/13).
Przedmiotem robót budowlanych przy ul. T. Krwawicza /.../ w Lublinie jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, został określony jako: „tereny mieszkaniowe – M 4a” – z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 27 ust. 1 uchwały nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina – część I). Oznacza to, że jedynym przeznaczeniem budynku jak i terenu, którego dotyczy projekt, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych, tj. budynek ten i teren mają służyć zaspokojeniu podstawowych dla życia (biologicznego, kulturowego, zawodowego, społecznego) potrzeb ludzi. Inwestor może zatem wykorzystać budynek i teren dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych. Doszłoby zatem do nieuprawnionej ingerencji w prywatną sferę życia osób fizycznych. Upublicznienie projektu zagospodarowania terenu na działce będące załącznikami do wniosku o pozwolenie na budowę niewątpliwie naruszałoby prywatność osób fizycznych. Prawo do nienaruszalności mieszkania, musi być pojmowane w aspekcie niematerialnym – jako prawo do ochrony przed bezprawnym wtargnięciem w sferę nie samej „substancji mieszkaniowej”, lecz w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego osoby, wynikającego z poczucia bezpiecznego i niezakłóconego posiadania własnej przestrzeni, w której koncentruje ona swoje istotne sprawy życiowe i chroni swoją prywatność (por. A. Jakubowski, Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn akt. VI ACa 84/11).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – następuje w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, zaś w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego dokumenty dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego i terenu na którym jest on usytuowany, a nie realizacji określonego zadania publicznego przez organy władzy publicznej.
Wobec powyższego należało postanowić, jak w sentencji decyzji.
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Kancelarii Prezydenta;
- Jadwiga Furmaniak – kierownik w Kancelarii Prezydenta;
- Edyta Szpura – inspektor w Kancelarii Prezydenta.