Treść pytania
Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie „sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016”.
Treść odpowiedzi
Część I.
W ocenie organu, do którego skierowano żądanie, przedmiotowe dane, z uwagi na szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia dokumentacji z wielu lat, stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) informacja publiczna przetworzona może może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jednakże żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu a w przypadku informacji publicznej przetworzonej czy występuje po stronie konkretnego wnioskującego przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 68).
Wymienione informacje, tj. wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego występującego po stronie Wnioskodawcy - proszę przekazać w postaci uzupełnienia do wniosku o udostępnienie żądanych informacji, podpisanego własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Stosownie bowiem do cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji publicznej przetworzonej wymaga oceny pod kątem wystąpienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
Aby zatem móc dokonać oceny czy dany wnioskodawca posiada szczególnie istotny interes publiczny konieczna jest jego identyfikacja oraz stwierdzenie, że jest on autentyczny (faktycznie istnieje). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym – w przypadku gdy okazuje się, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej – wymagane jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, a więc jego pisemny podpis na piśmie (ewentualnie bezpieczny podpis elektroniczny).
Wniosek przesłany droga mailową nie jest opatrzony podpisem oraz nie zawiera adresu wnoszącego podanie a tym samym nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.). Brak ten winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przedmiotowy wniosek nie zawiera także żadnego dokumentu wykazującego umocowanie do działania w imieniu Fundacji ... Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40) obowiązkiem organu jest zbadanie, czy osoba składająca wniosek w imieniu Fundacji jest uprawniona do jej reprezentowania. Organ podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że podmiot zobowiązany, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ma pełne prawo badać, czy osoba podająca się za reprezentanta osoby prawnej posiada do tego prawo w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub też przepisów o charakterze statutowym. W tej sytuacji podmiot zobowiązany powinien więc podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy osoba podająca się za reprezentanta osoby prawnej, w której imieniu występuje z wnioskiem, ma prawo do takiej reprezentacji (zob. D. Sitniewski, Czy podmiot zobowiązany może badać uprawnienia do reprezentacji po stronie wnioskodawcy, jeżeli wnioskodawcą jest osoba prawna?, w: Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi, Warszawa 2014, SIP Lex; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie..., s. 167-168).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przedmiotowy wniosek nie odpowiada warunkom, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują w odniesieniu do podań (przepis art. 63 § 1 – 3a). Brak ten również winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1 k.p.a. wzywam do usunięcia braków przedmiotowego wniosku:
- poprzez złożenie wniosku (podania), uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji;
- wniosek, o którym mowa w pkt 1 powinien być opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz powinien zawierać adres wnoszącego podanie;
- poprzez wykazanie dokumentem umocowania do działania w imieniu Fundacji ... -
w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma.
Jednocześnie informuję, iż nieusunięcie braków, o których mowa w pkt 2 i 3 w powyższym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Część II.
Do Urzędu Miasta Lublin wpłynęło zawiadomienie, stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie nie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Jednak w przypadku, gdy na skutek złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zachodzi możliwość wydania decyzji administracyjnej, stosuje się wówczas przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii określania sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym.
W związku z powyższym, mając na względzie prośbę udostępnienia informacji publicznej na wskazany adres mailowy, działając na podstawie art. 391 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 z późn. zm.), mając na względzie prawidłowe doręczenie pism, zwracam się o wyrażenie zgody na doręczanie pism w toczącym się postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz o wskazanie adresu elektronicznego, pod który pisma mają być doręczane.
Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego doręczanie pism w indywidualnym postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być wykorzystywane wyłącznie w przypadku, gdy strona tego żąda albo też wprost wraża zgodę w odpowiedzi na propozycję złożoną przez organ. W aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej, bowiem zgoda nie może być dorozumiana, musi być wyraźnie przez stronę wyartykułowana.
Jednocześnie informuję, że wobec powyższego, sprawa będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
Część III.
DECYZJA W SPRAWIE ODMOWY UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez .... Prezesa Zarzadu Fundacja .....,
orzekam
odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie „sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016”.
Uzasadnienie
w dniu 6 grudnia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Urzędu Miasta Lublin, na adres poczty elektronicznej informacjapubliczna@lublin.eu, wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: „sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016”.
Po przeanalizowaniu zakresu żądania wnioskodawcy oraz posiadanych danych - Prezydent Miasta Lublin – organ I instancji ustalił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie katalogu o odpowiadającego mu zbioru sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016. Ocenił zatem, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dalej „uodip” informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. (nr dokument w systemie elektronicznym Mdok: 347958/12/2017/W) wezwał wnioskodawcę do do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 6 grudnia 2017 r. tj.: 1) poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem wnioskodawcy lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz zawierające adres wnoszącego podanie, 2) poprzez wykazanie się dokumentem umocowania do działania w imieniu Fundacji Wolności.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 19 grudnia 2017 r. wnioskodawca przesłał za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP w dniu 22 grudnia 2017 r. pismo spełniające w ocenie organu wymagania formalne. Ponadto, w piśmie tym wnioskodawca wskazał, że „wnioskowanymi informacjami zainteresowani są liczni mieszańcy Lublina i lokalne media, a w orzecznictwie sadowym utarło się, że nie jest to szczególny interes publiczny”.
W dniu 29 grudnia 2017 r. organ I instancji pismem nr dokumentu w systemie elektronicznym Mdok: 352290/12/2017/W, działając na podstawie art. 391 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r., poz. 1219) mając na uwadze prawidłowe doręczenie pism, zwrócił się do wnioskodawcy o wyrażenie zgody na doręczanie pism w toczącym się postępowaniu administracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz wskazanie adresu elektronicznego, pod który pisma mają być doręczane.
W odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 29 grudnia 2017 r. wnioskodawca w dniu 8 stycznia 2018 r. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP przesłał pismo, w którym wyraził zgodę na dostarczanie pism drogę elektroniczną.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz przepisy udip, jak również orzecznictwo sądów organ I instancji zważył i ustalił, co następuje.
Wnioskowana i będąca przedmiotem odmowy informacja stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu uodip do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w uodip. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej oraz istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie przez organ I instancji żądanych danych do kategorii informacji publicznej przetworzonej, wskazując na fakt posiadania informacji i udostępnienia części z nich radnym w formie elektronicznej przed posiedzeniem Komisji Rewizyjnej w dniu 11 października 2017 r. Tym samym wnioskodawca twierdzi, że organ przetworzył wnioskowane informacje w zakresie roku 2016 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, że „podstawowym systemem wykonywania czynności kancelaryjnych w Urzędzie Miasta Lublin jest system elektroniczny. Wnioskowane informacje nie znajdują się w katalogu klas z wykazu akt stanowiących wyjątki od podstawowego sposobu dokumentowania przebiegu załatwienia spraw obowiązującego w Urzędzie Miasta Lublin prowadzonych w systemie EZD, stąd zgodnie z regulacjami obowiązującymi w Urzędzie Miasta Lublin wnioskowane informacje organ posiada w formie elektronicznej, a ich udostępnienie jest banalnie prostą czynnością materialno – techniczną”.
Słusznym wydaje się zatem wskazanie w tym miejscu metodologii gromadzenia przez organ danych, zakresu posiadanych rejestrów i baz, ilości załatwianych spraw oraz czynności, jakie należałoby wykonać aby przygotować żądane dane – świadczących o przetworzeniu informacji.
Wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, tak sformułowane żądanie tylko pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Taka ocena byłaby jednak oceną pobieżną, nie uwzględniającą zakresu czynności, jakie musiałyby być podjęte przez organ I Instancji aby zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się udostępnienia sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016. Organ I instancji nie dysponuje żądanymi danymi w formie gotowego katalogu i odpowiadającemu mu zbiorowi dokumentów. Nie istnieją bowiem żadne przepisy prawa, z których wynikałyby dla organu administracji publicznej obowiązek prowadzenia takiego katalogu oraz wyodrębnionego zbioru sprawozdań Rad Nadzorczych czy to za okres 2013-2016 czy za poszczególne lata oddzielnie.
Ponadto należy w tym miejscu podkreślić, że sprawozdania Rad Nadzorczych spółek nie były przekazywane Komisji Rewizyjnej - nie były przedmiotem zainteresowania i pytania ze strony tej Komisji. Prośba Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej dotyczyła przekazania "bilansów finansowych spółek miejskich wraz z opinią biegłych rewidentów za rok 2016". W związku z tym Biuro Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miasta Lublin przekazało tabele finansowe i opinie biegłych rewidentów"
Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. "/…/ organ takie informacje posiada, udostępniał je radnym w formie elektronicznej przed posiedzeniem Komisji Rewizyjnej w dniu 11.10.2017. Trudno uznać, żeby ponowne przesłanie tych informacji mogło więc stanowić o ich przetworzeniu."
W tym miejscu należy również wskazać, że sprawy z zakresu nadzoru właścicielskiego prowadzone są w formie tradycyjnej poza EZD tj. w postaci papierowej w segregatorach, a elektroniczny system obsługi spraw i dokumentów (ESOSiD) jest dla tych spraw jedynie elektronicznym narzędziem wspomagającym. Tym samym opracowanie żądanego katalogu i utworzenia odpowiadającego żądaniu zbioru dokumentów, łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności nie tylko o charakterze technicznym:
- zgromadzenia wszystkich akt spraw JRWA 0232 „Realizacja nadzoru właścicielskiego” za lata 2013-2016;
- wyodrębnienia spraw zawierających sprawozdania Rad Nadzorczych;
- wyodrębnienia sprawozdań Rad Nadzorczych spośród dokumentów znajdujących się w danej sprawie;
- wyodrębnienie sprawozdań Rad Nadzorczych spośród konkretnych dokumentów zawierających inne informacje i dokumenty nie objęte wnioskiem (sprawozdania Rad Nadzorczych nie stanowią samoistnego dokumentu, lecz wpływają wraz z innymi dokumentami np. protokołami rad nadzorczych lub dokumentami przedstawianymi przez spółkę w celu odbycia Zgromadzenia Wspólników);
- zwrócenia się do poszczególnych spółek w celu weryfikacji przez każdą ze spółek czy w każdym roku tj. 2013, 2014, 2015, 2016 spółka złożyła czy nie złożyła sprawozdania Rady Nadzorczej do KRS - złożenie sprawozdań Rady Nadzorczej wprawdzie nie jest obligatoryjne, lecz niektóre spółki składają sprawozdania Rady Nadzorczej do KRS, przez co spółka umożliwia każdemu dostęp do dokumentu poprzez KRS; w chwili obecnej organ I instancji nie posiada informacji o wszystkich dokumentach składanych do KRS przez poszczególne spółki, są to informację będące w kompetencji zarządu spółki;
- dokonanie selekcji sprawozdań i wykluczenie z udostępnianych informacji sprawozdań złożonych do KRS – zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem obowiązek udostępniania informacji publicznej przez podmioty określone w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej realizowany jest bowiem nie tylko poprzez indywidualne udzielanie takiej informacji na wniosek, ale również poprzez publikowanie takich informacji w sposób publicznie dostępny (KRS, Monitor Polski B). Udzielanie informacji publicznej na wniosek następuje bowiem tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie może zapoznać się z tą informacją w inny sposób publicznie lub powszechnie dostępny. Jeżeli zatem wnioskowana informacja publiczna jest już publicznie lub powszechnie dostępna, to podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz informuje wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z tą informacją podaną do publicznej lub powszechnej wiadomości w inny sposób (por. wyrok z dnia 9 sierpnia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 877/11; wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SAB/Lu 195/16);
- dokonania analizy dokumentów w kontekście ustalenia treści stanowiących, bądź nie informację publiczną, lub stanowiących tajemnice ustawowo chronione w tym tajemnicę przedsiębiorcy;
- dokonania anonimizacji oraz sporządzenia kopii dokumentów stanowiących informację publiczną.
Organ I instancji ustalił, że powyższe działanie należy przeprowadzić w stosunku do 10 spółek z okresu 4 lat tj. 40 teczek akt spraw JRWA 0232.
Podkreślić jednak należy, że zasadnicze działanie w procesie wyłaniania sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek, stanowiących informację publiczną oraz przygotowanie jej kopii opierałoby się na analizie wymienionych materiałów źródłowych, a także zaangażowaniu koncepcyjnym w procesie ustalania danych podlegających anonimizacji. Zauważyć należy, że wymieniony proces, zwłaszcza biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie ilościowy rozmiar spraw, nie sprowadza się wyłącznie do modyfikacji technicznej lub prostych operacji na danych zgromadzonych w systemach komputerowych lub dokumentacji tradycyjnej, ale wręcz przeciwnie, wiąże się z koniecznością podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych, które w konsekwencji doprowadziłyby do ustalenia, w jakim zakresie sprawozdanie Rad Nadzorczych stanowi informację publiczną, która z tych informacji stanowi dane objęte ochroną i podlega w związku z tym wyłączeniu z publicznego dostępu a które z tych, tak wyselekcjonowanych danych, są możliwe do udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej. W efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowo informacja w postaci katalogu i odpowiadającego mu zbiorowi dokumentów: sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich spółek miejskich w latach 2013-2016 stanowiących informację publiczną, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, ale z ich całościowego przetworzenia w określony sposób.
Ponadto, sporządzenie żądanych przez wnioskodawcę wykazów wiązałaby się z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi, co negatywnie wpłynęłoby na realizację ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Zważywszy na powyższe okoliczności oraz przepisy uodip, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ I instancji doszedł do przekonania, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.
Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami analitycznymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze koncepcyjnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki; Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97).
W wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2791/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „to właśnie takie czynności jak wyszukanie, selekcja i analiza dużej ilości dokumentów przesądzają o przetworzonym charakterze żądanej informacji, a nie czynność ich skopiowania, która finalizuje tylko całą procedurę”.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 stwierdził, że łączenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji jest znacznym zawężeniem tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Uwzględnienie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności niniejszej sprawy czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ I instancji w związku z żądaniem wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z powodów, opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ I instancji wielu dodatkowych złożonych i czasochłonnych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny wyżej wymienionych materiałów źródłowych, a następnie ich analiza zmierzająca do oceny informacji zawartych w 40 teczek akt spraw JRWA 0232 pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym zaangażowaniem koncepcyjnym i połączonym z wkładem w pozyskanie tej informacji znacznych środków osobowych i finansowych.
W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że wytworzenie tego typu informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą interesu publicznego, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W ocenie organu I instancji przedstawione przez wnioskodawcę – Fundację ...., informacje nie uprawdopodabniają, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu. Argumentacja wnioskodawcy sprowadza się bowiem do wskazania, iż żąda udostępnienia informacji publicznej, którą zainteresowani są liczni mieszkańcy Lublina i lokalne media, co jak sam wskazuje nie zostało uznane za szczególny interes publiczny w orzecznictwie sądowym.
W przedmiotowym piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać lub użyć uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.
Z przytoczonych wyżej argumentów nie wynika, aby wnioskodawca dysponował swoimi własnymi, konkretnymi możliwościami – niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania wnioskowanego wykazu sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich spółek miejskich za lata 2013-2016 dla dobra ogółu poprzez poprawę jakości administracji, dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym.
Nawet jeśli się założy, że wnioskodawca, za pomocą np.: strony internetowej przekaże szerszemu ogółowi (internautom) żądaną informację o przedmiotowych sprawozdaniach Rad Nadzorczych – działanie takie można co najwyżej określić, jako podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Proces zaś przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi zawsze znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wprawdzie pojęcie „szczególnie istotnego interesu publicznego” jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, było ono jednak przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych zmierzających do określenia zakresu tego pojęcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań uodip, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 uodip wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999).
W wyroku z dnia 5 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13 (LEX nr 1477545) stwierdza, że każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.
W świetle powyższego organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej sprawozdań Rad Nadzorczych wszystkich miejskich spółek za lata 2013-2016.
Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów Państwa, gminy, nie wpłynie także na poprawę ochrony interesu publicznego.
Podniesione wyżej argumenty jednoznacznie przesadzają, iż żądana informacja, będąca informacją przetworzoną, nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. „szczególnego interesu publicznego”.
Wobec powyższego należało postanowić jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 uodip dodatkowo podaję imiona i nazwiska oraz funkcje osób – pracowników Urzędu Miasta Lublin, którzy zajęli stanowisko w toku niniejszego postępowania:
- Andrzej Wojewódzki – Sekretarz Miasta Lublin,
- Paweł Majka – Dyrektor Biura Nadzoru Właścicielskiego,
- Łukasz Mazur – kierownik w Biurze Nadzoru Właścicielskiego,
- Joanna Żytkowska - Dyrektor Kancelarii Prezydenta,
- Jadwiga Furmaniak – kierownik referatu w Kancelarii Prezydenta,
- Edyta Szpura – główny specjalista w Kancelarii Prezydenta.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
Data | Użytkownik | Zmiany | Zapisane wersje |
---|---|---|---|
12-04-2021 10:39 | Kamila Karamon | poprawa formatowania publikacji | Wersja aktualnie wyświetlana |
12-04-2018 08:53 | Edyta Szpura | utworzenie dokumentu na podstawie sprawy KP-PP-I.1431.514.2017 | Zobacz |