Treść pytania
- kopię decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr przy ul. Siewierzan 54
- kopię zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do ww. decyzji.
Treść odpowiedzi
o odmowie udostępnienia informacji publicznej
odmówić udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej kopii projektu zagospodarowania terenu będącego częścią składową projektu budowlanego tj. załącznikiem do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego przy ul. Siewierzan 54, nr działki .., wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan., co: przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, zjazdu z działki na ul. Siewierzan oraz kopii projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej część projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu w obrębie działki nr ... wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego na działce nr ....
- kopii decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr ...... przy ul. Siewierzan 54
- kopii projektu zagospodarowania terenu będącego załącznikiem do ww. decyzji.
- o numerze 191/365 znak: AAB.II.EŁ.7353/201-1/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r.,
- o numerze 219/514 znak: AAB.IV.DM.7353/217/07 z dnia 14 maja 2007 r.
- o numerze 204/490 znak: AAB.IV.DM.7353/205/07 z dnia 8 maja 2007 r.
stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wobec powyższego, organ do którego skierowano powyższy wniosek, w odrębnym piśmie udostępnił wnioskodawcy decyzje o pozwoleniu na budowę - jako dokument urzędowy podlegający upublicznieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 137/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 80/13).
Odrębną kwestią, wymagającą rozważenia na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie, czy projekt zagospodarowania terenu na działce, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę znak: AAB.II.EŁ.7353/201-1/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r., wydanego w trybie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej p.b. oraz załącznik do pozwolenia na budowę znak: AAB.IV.DM.7353/205/07 z dnia 8 maja 2007 r., zakresie objętym projektem zagospodarowania działki .... podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Pomimo, że projekt zagospodarowania działki będący załącznikiem do decyzji znak:AAB.IV.DM.7353/205/07 z dnia 8 maja 2007 r. wydany został dla Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. zo.o. w Tarnowie Oddział Zakład Gazowniczy w Lublinie, 20 – 471 ul. Diamentowa 15 (pozwolenie na budowę gazociągu wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego) obejmuje on swoim zakresem projekt zagospodarowania tej samej nieruchomości tj,. działki ..., której właścicielem są osoby fizyczne. Należy w tym miejscu podkreślić, że wnioskodawca zażądał wyłączne pozwoleń na budowę wydanych dla działki ..., zatem uwzględnione na mapie pozostałe nieruchomości są poza zakresem zainteresowania wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądowym nie utrwaliło się jednolite stanowisko na traktowanie akt administracyjnych oraz znajdujących się w tych aktach wszystkich dokumentów jako informacji publicznej. Jako przykład należy wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. Akt 220/14), w którym Sąd stwierdził, że „projekt budowlany domu jednorodzinnego stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi informacji publicznej, jak również nie wypełnia definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej”.
Organ I instancji przychyla się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 475/13, w którym sąd ten stwierdził, że projekt zagospodarowania działki, jako element składowy decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną.
Kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu u.d.i.p. nie nakłada jednak na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia tych informacji. W pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy u.d.i.p. znajdują zastosowanie w danej sytuacji, tj. czy zasady i tryb udostępniania informacji publicznej nie zostały odrębnie unormowane w przepisach innych ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a następnie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi, powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji ustalił, że wnioskujący o udzielenie informacji publicznej nie był stroną postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej znak: AAB.II.EŁ.7353/201-1/05 z dnia 21 kwietnia 2005 r., AAB.IV.DM.7353/217/07 z dnia 14 maja 2007 r., AAB.IV.DM.7353/205/07 z dnia 8 maja 2007 r. Procedura określona w art. 28 p.b. przewiduje udział stron w postępowaniu (ust. 2. „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”). Organ administracji architektoniczno-budowlanej w wymienionej decyzji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość właściciela. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) regulujący dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania. Z tych też względów może nastąpić wyłączenie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 §1 k.p.a., ale tylko dla podmiotów wskazanych w przedmiotowej decyzji, jako strony postępowania. Ze względu na brak statusu strony przez wnioskodawcę, nie może nastąpić wobec niego wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 73 §1 k.p.a.
Ustalenie, że żądane dane stanowią informację publiczną oraz, że dostęp do nich nie został odmiennie uregulowany w przepisach innych ustaw, nie skutkuje jeszcze automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Na tym etapie postępowania o udostępnienie informacji publicznej, organ powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te określają jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ podzielił pogląd, w którym organy administracji publicznej potraktowały plany (projekty) zagospodarowanych działek oraz dokumentację obejmującą posadowienie budynków na tych działkach jako informacje podlegające ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (w tym wypadku właścicieli działek).
Każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2006, seria A nr 30, poz. 3). Zgodnie z tym wyrokiem, informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym i o ile są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Tym samym brak zgody osoby, której żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie dokumentów, w których zawarte są prywatne dane dotyczące tej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z takim pytaniem, zaś uzyskanie rezygnacji z przysługującego jednostce prawa do ochrony jej prywatności powinno być przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, a nie organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).
Odnosząc się do udostępnienia projektu zagospodarowania terenu na działce nr 824, organ podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 817/12), gdzie sąd ten przyjął, że „projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmującą charakterystykę i przeznaczenie wznoszonych obiektów, jak i opisy instalacji i sieci związane z pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że są informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępnione osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej” (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 699/08).
Upublicznienie wnioskowanych informacji sprawiłoby, że mieszkańcy ww nieruchomości mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcych im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty prywatności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem ustawodawca, ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr, przedkładając jedno dobro konstytucyjne nad drugie, a tym samym wytyczając granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w cyt. wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 475/13).
Przedmiotem robót budowlanych przy ul. Siewierzan 54 w Lublinie jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz przyłącza gazowego do budynku z ulicy Siewierzan. Przeznaczeniem budynku jak i terenu, którego dotyczy projekt, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych, tj. budynek ten i teren mają służyć zaspokojeniu podstawowych dla życia (biologicznego, kulturowego, zawodowego, społecznego) potrzeb ludzi. Inwestor zatem wykorzystuje budynek i teren dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych. Doszłoby zatem do nieuprawnionej ingerencji w prywatną sferę życia osób fizycznych. Upublicznienie projektu zagospodarowania terenu na działce będące załącznikami do wniosku o pozwolenie na budowę niewątpliwie naruszałoby prywatność osób fizycznych. Prawo do nienaruszalności mieszkania, musi być pojmowane w aspekcie niematerialnym – jako prawo do ochrony przed bezprawnym wtargnięciem w sferę nie samej „substancji mieszkaniowej”, lecz w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego osoby, wynikającego z poczucia bezpiecznego i niezakłóconego posiadania własnej przestrzeni, w której koncentruje ona swoje istotne sprawy życiowe i chroni swoją prywatność (por. A. Jakubowski, Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn akt. VI ACa 84/11).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – następuje w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, zaś w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego dokumenty dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego i terenu na którym jest on usytuowany, a nie realizacji określonego zadania publicznego przez organy władzy publicznej.
Wobec powyższego należało postanowić, jak w sentencji decyzji.
Informacje dodatkowe
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. podaję imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udzielenie informacji:
- Andrzej Wojewódzki – Sekretarz Miasta Lublin
- Joanna Żytkowska – Dyrektor Kancelarii Prezydenta
- Beata Sak - Łapińska – główny specjalista w Kancelarii Prezydenta
Pouczenie
Od niniejszej decyzji służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin w terminie 14 dni od doręczenia niniejszej decyzji.
Część II.
Odpowiadając na wniosek z dnia 23 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla nieruchomości przy ul. Siewierzan 54 w Lublinie, przekazuję w załączeniu kopie decyzji w wersji zanonimizowanej w zakresie danych osobowych zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. Poz. 922).
W zakresie udostępnienia kopii zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu organ wydał decyzję odmowną z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.